黨中央、國務院高度重視社會信用體系建設工作。黨的二十大報告強調要“完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度”，將社會信用制度納入市場經濟基礎制度。2022年3月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進社會信用體系建設高質量發展促進形成新發展格局的意見》，提出“完善的社會信用體系是供需有效銜接的重要保障，是資源優化配置的堅實基礎，是良好營商環境的重要組成部分，對促進國民經濟循環高效暢通、構建新發展格局具有重要意義”。社會信用體系已成為國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，是推動高質量發展的重要支撐。

國內學界對于社會信用體系這一研究議題的關注度正日漸提升。陳文玲、趙艷、陳新年和曹文煉等學者放眼國際視野，對美德日等國的信用體系建設情況進行了研究，總結了以美國為代表的企業經營模式、以德國為代表的政府主導模式和以日本為代表的行業協會模式等典型模式。

林鈞躍、韓家平等學者立足我國實際，在對比西方信用體系建設經驗的基礎上，深入分析并提出了我國社會信用體系建設的內涵與特點。

祝麗麗等學者著眼地方實踐，關注我國市域、縣域的社會信用體系建設進展，對地方建設中的有效舉措、存在問題進行了研究。

還有陳麗君和楊宇、陳興華、王瑞雪等學者分別聚焦信用承諾、信用監管、信用評價等具體的信用手段，對相關政策制定、實踐情況進行了探討。

總的來看，我國學界圍繞社會信用體系開展了不同視角的研究、提出了諸多思考和建議，為后續相關研究提供了有益啟示。但是，現有學術研究中對于我國社會信用體系建設政策文本進行深入分析的成果有所不足。

在數據時代，借助文獻計量等方法進行政策文本量化研究，能夠進一步助力挖掘和獲取政策文本所蘊含的信息，理清政策文本頒布機構之間的合作網絡，明晰政府為達成政策目標所采取的行為路徑和所選擇的工具組合，揭示同一目標指向下不同時段出臺政策的變化情況，進而提升對政府政策行為認識的深刻性，為政策評估和優化提供科學、客觀的參考依據。

學者沈亞平和馮小凡曾借助社會網絡分析法對我國1988年至2018年期間發布的百余份社會信用政策進行了實證研究。其研究主要是基于政策文本，對社會信用體系建設的主要階段進行了劃分，并對不同階段的發文機構合作網絡進行了分析。

截至目前，從政策工具視角對我國社會信用體系建設政策文本，尤其是頂層設計文件進行量化分析的研究成果還相對缺乏。根據國家發展改革委辦公廳印發的《2024—2025年社會信用體系建設行動計劃》，我國將強化社會信用體系統籌規劃，出臺《關于健全中國特色社會信用體系的意見》，進一步明確社會信用體系的內涵、目標、任務和制度框架。

鑒于此，本研究選取國家層面在社會信用體系建設過程中已經出臺的多部頂層設計文件，運用政策工具分析方法、借助NVivo11質性分析軟件對政策文本進行量化分析，試圖從整體上把握我國社會信用體系建設頂層設計文件制定情況，重點回答以下問題：我國已出臺的社會信用體系建設頂層設計文件中選用了哪些政策工具；各種政策工具如何組合；隨著社會信用體系建設的持續推進，國家層面對于政策工具的選擇和組合是否出現變化等。基于對上述問題的研究分析，提出建議思考，以期為國家和地方加強社會信用體系建設統籌規劃提供參考。

（一）研究設計：基于政策工具的社會信用體系建設政策文本分析框架

政策工具是政策主體為實現公共管理目標而采取的手段、途徑和機制的統稱。由于政策本身是各種政策工具的集中呈現，基于政策工具視角建立政策分析框架被認為是有助于把握政策特點的重要方法。國內外學者已提出多種政策工具分類方法，為基于政策工具視角開展政策文本研究奠定了堅實基礎。

考慮到我國社會信用體系建設現階段是由政府牽頭，建設公共信用信息系統、“信用中國”網站等基礎設施，并對社會開放共享信用信息、提供信用報告開具等公共服務；由政府主導營造誠實守信環境；由政府積極培育發展專業信用機構和信用市場，引導社會各界加強信用應用。本研究認為，我國社會信用體系建設現狀與羅斯維爾等提出并被廣泛應用的供給型、環境型和需求型政策工具三分類法具有適配性。

因此，本研究選擇借鑒供給型、環境型和需求型政策工具三分類法作為基本分類框架（見圖1），再基于我國社會信用體系建設政策文本內容和實踐情況，進一步構建形成包含18種次級政策工具的具體分析框架（見表1）。

1. 供給型政策工具：進行各項投入，形成推動作用

供給型政策工具是指政府直接通過投入人力、財力、物力、信息等資源來指導、幫助、支持社會各方參與到社會信用體系建設中，推動社會信用體系發展的各種舉措。具體包括：加強組織領導、建設基礎設施、提供信息支持、提供公共服務、開展教育培訓、投入資金等。

2. 環境型政策工具：營造誠信環境，形成影響作用

環境型政策工具是指政府通過監管、評價、宣傳等方式，弘揚守信踐諾精神、抑制失信違諾行為，為社會各方共建共享誠信社會營造良好環境。具體包括：明確目標原則、制定法規規范、進行監督管理、開展監測評價和宣傳警示等。

3. 需求型政策工具：加強信用應用，形成拉動作用

需求型政策工具是指一方面通過政府自身率先開展信用應用、開展示范工程建設，將信用信息和信用產品用于公共管理之中；另一方面，政府通過充分調動專業化信用機構等市場力量加大對信用信息和信用產品的開發應用，擴增社會對信用產品和服務的需求，積極拉動社會信用體系向前發展。具體包括：信用信息和產品應用、建設示范工程、服務外包、市場塑造等。

（二）研究樣本：我國社會信用體系建設頂層設計文件

黨的十八大以來，我國社會信用體系建設進入全面推動階段，一系列社會信用體系建設頂層文件相繼出臺。2013年至2021年期間，地方實務工作中一般將表2中序號1至12的政策文本作為國家發布的社會信用體系建設頂層設計文件。

鑒于此，本研究首先將上述政策文本納入研究范圍。參照表2中序號1至12的政策特點，本研究主要遵循以下標準梳理2022年至2024年期間的政策樣本：一是政策的出臺機構為中共中央、國務院及其內設機構，或社會信用體系建設“雙牽頭”部門——國家發展改革委、人民銀行為政策的牽頭部門；二是所選政策文本與社會信用體系建設具有直接相關性，是對較長一段時間內我國社會信用體系建設工作的整體性政策安排。綜上，本研究進一步梳理納入2022年至2024年上半年期間的政策樣本共5份（見表2）。

本研究基于政策工具視角構建的分析框架（即表1）展開編碼。詳細流程為：第一步，將17部政策文本導入NVivo11軟件并建立三類樹節點，分別為供給型、環境型和需求型政策工具；第二步，依據表1在樹節點下構建子節點；第三步，將政策文本的相關條款作為內容分析單位，按照“政策編號—章節—具體條款”的形式進行編號，如“1—1—1”表示表2中序號為1的政策文件中第一部分第一條編碼內容，并將每一條內容歸類到對應節點下。

倘若某一條內容體現多種政策工具，則進行重復編碼。考慮到篇幅限制，表3僅展現部分內容編碼及其所屬節點。本研究的編碼工作由兩位從事社會信用體系建設的研究人員分別進行，運用霍斯提（Holsti）公式進行信度計算，結果顯示編碼員間的相互認可度為92.28%，說明本研究編碼具有較好的信度。

（二）政策工具使用情況分析

將政策文本內容歸入對應的節點并進行計算，得到政策工具參考點計數及其占比表（見表4），顯示社會信用體系建設頂層設計文件中的政策工具使用情況有下列特點：供給型、環境型和需求型三大類政策工具均有應用，占比分別為24.85%、62.63%、12.52%；應用程度上表現出明顯的差異性，環境型政策工具占比最高（見圖2）。

具體分析三種政策工具下的次級工具使用情況發現：在供給型政策工具中，信息支持的占比最高，其次為基礎設施建設；在環境型政策工具中，法規管制的占比最高，其次為目標原則；在需求型政策工具中，信用信息和產品應用的占比最高，其次為市場塑造。

從劃分年度來看三種政策工具及其次級工具使用情況發現（見表5），法規管制在2014年至2020年、2022年至2024年期間每年都是占比最高的類型，但2022年之后其占比呈持續下降態勢。資金投入在2013年、2019年至2024年期間每年都是占比最低的類型，納入分析的政策文本中甚少出現此類工具。

在供給型政策工具中，信息支持的占比在各年度都處于最高位。并且，信息支持在2021年是三種政策工具下所有次級工具中占比最高的次級工具，但在2022年的占比出現明顯下降，自2023年起又開始回升。基礎設施建設的占比在2013年至2024年期間時高時低，但在2024年的占比達到了自身最高位。

在環境型政策工具中，除法規管制外，目標原則的占比也相對較高，但2021年之后其占比已呈持續下降態勢。值得注意的是，2023年、2024年監測評價的占比較此前有明顯提升。

在需求型政策工具中，信用信息和產品應用曾在2013年時成為三種政策工具下所有次級工具中占比最高的次級工具，但在2020年至2022年期間其占比滑向低位（不足5%），自2023年起才開始回升。市場塑造的占比在2013年至2020年期間呈下滑態勢，盡管2022年的占比提升較為明顯，但2023年、2024年時又下降至較低水平。

（一）研究結論

1. 環境型政策工具使用偏好明顯

2013年至2024年期間，國家層面推進社會信用體系建設的過程中，對于環境型政策工具的使用偏好明顯強于供給型、需求型政策工具，表明我國主要是通過出臺與社會信用相關的法規制度、推進信用獎懲工作等措施來營造誠信環境。

具體來看，環境型政策工具中占比最高的是法規管制、目標原則和監測評價工具，表明國家層面雖然也有采用一些鼓勵性、支持性措施來調動社會多元力量共同參與，但更加傾向于通過制定法規制度、嚴格監管執法等管制性措施來提高社會信用體系的法治化、規范化水平。

同時，政府還注重通過“以評促建”的方式推動相關工作進行動態優化，且這一趨勢在2023年至2024年期間更加明顯。此外，自2014年起，政府在頂層設計文件中均有納入權益保護和救濟工具，一方面顯示出社會信用體系建設工作與社會各方主體權益息息相關，另一方面也表明政府高度重視信用信息安全和權益保護工作的鮮明態度，力求以健全的管理規范、合理的救濟措施、高效的修復機制為社會各方主體用信、維信提供保障。政府也積極運用了宣傳警示、行業管理工具，包括鼓勵支持新聞媒體通過推廣誠信典型案例、曝光失信行為等舉措發揮輿論引導作用，推動地方信用協會等在行業誠信自律建設方面發揮更大的組織作用，以及引導征信機構等專業化信用服務機構加強自我信用約束等。但是，除2021年外，政府對于優惠政策支持工具的使用度卻都處于極低的水平。

2. 供給型政策工具選擇相對聚焦

供給型政策工具的使用強度介于環境型和需求型政策工具之間，這表明政府為推進社會信用體系建設投入了諸多資源。其中，信息支持工具的使用強度最大，反映出政府認為信用信息開放共享是最為有效的政策工具之一，基礎設施建設也基本圍繞支撐信用信息開放共享這一核心目標展開。

并且，進入2024年以來，信息支持和基礎設施建設工具的使用占比均回升至較高水平，相關政策中突出強調要整合、優化“融資信用服務平臺”等重要的信用基礎設施，加大信用信息共享力度，顯示出政府在這兩方面提升供給質效的決心。教育培訓工具的投入強度僅次于信息支持和基礎設施建設，顯示出政府對于誠信教育工作的高度重視。

在推動誠信普及教育之外，相關政策條款還強調要對醫療、教育等特定領域職業人群加強道德誠信教育，顯示出政府期望運用信用力量助力治理醫療糾紛、校園糾紛等社會問題的目標導向。信息支持、基礎設施建設、教育培訓工具的使用均需要政府進行組織領導、投入資金，但資金投入工具的使用度卻明顯低于組織領導工具，這在一定程度上反映出相較于強有力的組織保障，信用工作的資金保障或有一定不足。此外，公共服務工具的使用占比目前還相對較低，顯示出公共性的信用服務措施還有較大的開拓創新空間。

3. 需求型政策工具使用力度偏弱

需求型政策工具的使用占比最小，這表明在政策工具運用層面我國對于社會信用體系建設的“拉動力”還相對較弱。具體來看，需求型政策工具中以信用信息和產品應用為主，表明政府強調在公共管理方面對于信用信息和產品的應用推廣。

但是，政策中明確提出的信用產品需求類型較為單一，信用報告是明確且頻繁提出有應用需求的產品之一，而其他類型的信用產品則較少提及。并且，一些政策條款關于信用信息和產品的應用常使用諸如“作為參考”“作為重要考量因素”等表述，這在一定程度上削弱了實踐中運用此類政策工具的必要性。

市場塑造運用占比僅次于信用信息和產品應用，且明顯高于服務外包，顯示出政府在提供信用基礎設施、公共信用信息的基礎上，還希望能夠更多地激發市場在社會信用領域的活力和創造力，形成公共信用服務和市場化信用服務相互補充、基礎性信用公共服務與社會化增值性信用服務相輔相成之勢，而非簡單地“一包了之”。

示范工程也是有所運用的次級工具類型，反映出政府在社會信用體系建設方面鼓勵先行先試的政策傾向，以及希望通過試點示范形成更多可復制推廣經驗的發展策略。

得益于示范工程工具的運用，除獲批的全國社會信用體系建設示范城市（城區）外，其他地區在因地制宜發揮主觀能動性和首創精神方面也被給予了探索空間。

但縱觀2013年至2024年期間信用信息和產品應用、市場塑造、示范工程三類次級工具的使用占比趨勢來看，僅示范工程呈小幅上升趨勢，信用信息和產品應用、市場塑造均呈下降趨勢。

（二）政策建議

1. 合理調整環境型政策工具中法規管制工具的使用強度

盡管政策工具的使用配比沒有一個放之四海而皆準的標準，但長期以來，我國社會信用體系建設頂層設計文件對于環境型政策工具的使用依賴程度明顯偏高，且尤為依賴法規管制工具。

例如，國家發展改革委、人民銀行2021年12月印發的《全國公共信用信息基礎目錄》《全國失信懲戒措施基礎清單》并于2022年起實現動態更新。

再如根據2024年5月國家發展改革委辦公廳發布的《2024—2025年社會信用體系建設行動計劃》，國家層面將推動出臺《社會信用建設法》，推動省級信用立法全覆蓋。

法規管制措施是“有形之手”，但在國家信用法律、地方信用法規、統一目錄規范逐步建立完善的大背景下，我國社會信用體系建設“雙牽頭”部門、地方政府等在制定社會信用體系建設相關政策時，可考慮適當降低法規管制類次級工具的使用強度，更多引入市場塑造、示范工程等調動社會力量創造性參與社會信用體系建設的政策工具。

2. 重點提升供給型政策工具中信息支持工具的應用質效

2013年至2024年期間，信息支持是供給型政策工具中占比最高的次級工具，這說明政府認為信用信息開放共享是推動我國社會信用體系建設的重要策略。

2024年1月，國家數據局等部門聯合印發《“數據要素×”三年行動計劃（2024—2026年）》，在交通運輸、金融服務、醫療健康3個板塊明確提及了推動信用數據共享流通和融合應用的相關要求。

2024年3月，國務院辦公廳印發《統籌融資信用服務平臺建設提升中小微企業融資便利水平實施方案》，要求健全信用信息歸集共享機制，深化信用大數據應用。

2024年5月，《國家發展改革委國家數據局財政部自然資源部關于深化智慧城市發展推進城市全域數字化轉型的指導意見》印發，在“推進城市精準精細治理”板塊提出“推進信用信息歸集和加工應用”的要求。

我國國家數據局由國家發展改革委管理，國家發展改革委是我國社會信用體系建設“雙牽頭”部門之一。基于上述政策要求，在接下來的一段時間里，豐富信用信息供給數量和類型、提高供給效率和質量、推動信用信息與其他數據融合應用，進而推動形成更多便民利企的產品和服務，應當成為使用信息支持政策工具的著力方向。

與此同時，基礎設施建設、教育培訓、資金投入等供給型次級工具也應根據科學的監測評價結果進行合理配置，既要避免資源浪費，也應避免投入不足。

3. 豐富社會信用體系建設中多元需求型政策工具的配置

已有頂層設計文件明確要求“充分調動各類主體積極性創造性”“加快建立公共信用服務機構和市場化信用服務機構相互補充、信用信息基礎服務與增值服務相輔相成的信用服務體系”，但從整體看，2013年至2024年期間對于需求型政策工具占比明顯偏低。

社會信用體系建設是一項復雜的系統性工程，即便是以政府為主導，也需要推動有效市場和有為政府實現良性互動，方可實現長效發展。因此，有必要適度提高需求型政策工具的使用比例、引入更多需求型次級工具類型，讓市場“無形之手”在信用服務和產品的市場化需求挖掘、滿足甚至需求創造方面發揮更大作用，為社會提供更多優質的信用服務和產品，使信用切實融入生產生活的方方面面。

但也需要注意，由于現階段需求型政策工具所對應的一些具體政策措施，如推廣專用信用報告代替無違法違規證明等，大多帶有一定的改革性質，在運用時也應明確相關制度規范要求，嚴格把控風險，防止出現信用泛化濫用等問題。

社會信用體系建設是一項長期工程。基于社會信用體系發展的不同階段，合理配置使用各類政策工具，調動有效市場和有為政府同向發力，將有助于推進社會信用體系建設高質量發展。本研究以我國社會信用體系建設頂層設計文件為研究對象，分析了2013年至2024年期間供給型、環境型、需求型政策工具的使用情況，以期從政策工具視角為社會信用體系建設政策制定和評估提供參考。

但是，本研究僅對國家層面的頂層設計文件進行分析，尚未結合具體領域、深入地方層面的社會信用體系建設政策進行研究，可在未來的研究中加以關注。

源點注：本文作者馮翼，徐霽（成都市經濟發展研究院）

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