市場經濟首先是信用經濟。黨的二十大報告提出：“完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度，優化營商環境。”隨著我國經濟社會進入高質量發展新階段，建立與經濟社會發展相適應的更高水平的社會信用體系已成為社會各界共識。

守信激勵和失信懲戒是社會信用體系運行的關鍵機制，對于弘揚社會主義核心價值觀，構建以信用為基礎的新型監管體系，營造公平誠信的市場環境，提高社會治理能力，都發揮著重要的支撐作用。

習近平總書記指出：“對突出的誠信缺失問題，既要抓緊建立覆蓋全社會的征信系統，又要完善守法誠信褒獎機制和違法失信懲戒機制，使人不敢失信、不能失信。”

作為有效治理信用缺失問題最直接、最有效的手段，失信懲戒機制的完善提升特別是法制化建設不僅關系到信用主體的價值取向，也是確保機制得以合理、良性、持續運行的重要前提和基礎。因此，堅持以法治化為引領，完善失信懲戒制度具有重要的理論與現實意義。

黨的十八大以來，我國社會信用體系建設成效顯著。失信懲戒機制的建立與完善對于提高失信成本、遏制失信問題高發頻發、營造公平誠信的市場環境發揮了重要作用。

（一）實踐威懾作用日益增強

2019 年 7 月，國務院辦公廳印發的《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》（國辦發〔2019〕35 號）明確提出：“加快構建跨地區、跨行業、跨領域的失信聯合懲戒機制，從根本上解決失信行為反復出現、易地出現的問題。依法依規建立聯合懲戒措施清單，動態更新并向社會公開，形成行政性、市場性和行業性等懲戒措施多管齊下，社會力量廣泛參與的失信聯合懲戒大格局。”

在多部門共同努力下，“一處失信、處處受限”的信用懲戒格局逐漸形成。以破解“執行難”為例，最高人民法院與國家發展改革委等 60 家單位簽署文件，推進失信被執行人信用監督、警示和懲戒機制建設，采取 11類 37 個大項 150 項懲戒措施，實現了讓失信被執行人“一處失信、處處受限”的效果。

（二）對失信行為治理發揮關鍵作用

失信懲戒在治理失信行為過程中得到了廣泛深入而有效的實踐。近年來，在社會信用體系建設部際聯席會議制度下，依托全國信用信息共享平臺，已開展政務、涉金融、電子商務等重點領域的失信問題專項治理工作，有力懲治突出失信問題，維護了市場正常秩序和人民群眾切身利益。

自 2013 年最高人民法院建立失信被執行人名單制度以來，截至 2023 年 4 月初，有 1144 萬余人次迫于信用懲戒壓力主動履行了義務。財政部加強對政府采購違法失信行為記錄的曝光和懲戒，2017 年4 月至 2023 年 9 月，先后公布807 條政府采購嚴重違法失信行為記錄，進一步規范了政府采購相關主體行為，維護政府采購市場秩序。失信懲戒機制成為部際聯席會議成員單位提升行政監管的強有力工具，為解決行政監管難點問題顯示出特有的重大的功能和作用。

（三）促進信用信息歸集應用水平快速提升

失信懲戒的實施客觀上推動了信用信息歸集應用水平快速提升。2015 年，全國信用信息共享平臺上線運行，不僅囊括了行政許可、行政處罰、限飛限乘、涉金融、涉電力、食藥監、能源資源、扶貧等各方面多領域的信息公示，對行業信用、校園誠信等多類信用信息予以廣泛歸集。

隨著經營主體誠信意識的不斷提高，在“信用中國”網站上查詢交易對手信用記錄已成為不少經營主體的“必選動作”，對信用信息的現實需求倒逼相關信息記錄、暢通傳遞機制的建立完善，推動信用信息在更大范圍內歸集共享交換。

數據顯示，依托全國信用信息共享平臺這一“總樞紐”，聯通 46 個部門和所有省（區、市），歸集 1.6 億經營主體的信用信息超過730億條。“信用中國”網站作為政府褒揚誠信、懲戒失信的“總窗口”作用持續發揮，實現行政許可、行政處罰信息在 7 個工作日內上網公示，網站日查詢量突破 2億次。

（四）失信懲戒入法得到積極探索

總體看，我國對于失信聯合懲戒機制的實踐探索取得了顯著成效，同時國家層面和各地政府持續加快推進法治化進程。

截至 2022 年末，國家層面已有30 多部法律、40 多部行政法規增加了關于失信懲戒的相關條款，比如《公務員法》規定“被依法列為失信聯合懲戒對象的”不得錄用為公務員的條款；《個人所得稅法》規定“有關部門依法將納稅人、扣繳義務人遵守本法的情況納入信用信息系統，并實施聯合激勵或者懲戒”；《市場主體登記管理條例》規定“登記機關應當根據市場主體的信用風險狀況實施分級分類監管”。

國家發展改革委、人民銀行會同有關部門加快推進社會信用立法工作。2022 年 11 月，《社會信用體系建設法（向社會公開征求意見稿）》正式向社會公開征求意見。

征求意見稿明確，國家建立和完善守信激勵與失信懲戒制度，倡導和褒揚誠實守信，依法對失信行為進行懲戒和約束。國務院社會信用體系建設管理部門應當會同有關地區和部門組織編制全國失信懲戒措施基礎清單，定期更新并向社會公布。征求意見稿還特別強調，嚴重失信主體名單的設列必須以法律、法規為直接依據。

設列嚴重失信主體名單的，中央國家機關和有關地方應當以法律、法規或部門規章形式制定配套的嚴重失信主體名單管理制度，明確名單的列入標準、移出條件、不利影響、救濟途徑和相關程序等內容。

與此同時，各地積極探索地方信用立法，截至 2023年底，全國已有 26 個地方出臺省級社會信用相關地方性法規，16 個市出臺市級社會信用相關條例，另有 10 多個省、市已提請審議或列入立法計劃。

（五）信用獎懲的理論研究和法理邏輯愈加清晰

隨著我國信用獎懲實踐不斷深入，相關理論研究持續深化，信用獎懲機制正在有序納入嚴格的法治軌道，法理邏輯逐漸清晰。從懲戒對象看，失信懲戒措施的適用對象逐步規范界定。

2021 年以來，國家發展改革委、中國人民銀行會同有關部門每年印發全國失信懲戒措施基礎清單，對失信懲戒措施實行清單制管理，將法律、法規和黨中央、國務院文件中明確規定的失信聯合懲戒措施進行集成化、系統化梳理，構建起系統完備、科學規范、責任清晰、動態更新的清單管理制度體系。

《全國失信懲戒措施基礎清單（2024 年版）》進一步明確了懲戒范疇，嚴禁擅自擴大懲戒對象范圍，切實保護了信用主體合法權益。從懲戒形式看，失信懲戒在“聲譽罰”的基礎上有效強化了法律的“制裁性”。如，嚴重失信主體名單既可以作為一種行政事實行為，在不限制生產經營者從業活動的前提下，通過公布信息對失信主體進行披露，也可以是一種行政處罰行為，即限制從業活動等。從懲戒權行使看，失信懲戒的主體和權限逐步明確。

《社會信用體系建設法（向社會公開征求意見稿）》明確，國家機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織應當在法定權限內對失信行為主體實施懲戒。

（六）社會共識和合力加快凝聚

失信聯合懲戒舉措的實施，充分發揮了“一處失信、處處受限”的信用監督、警示、懲戒作用，有效凝聚了政府主導、社會聯動的共識與合力。失信聯合懲戒的重點聚焦在嚴重損害人民群眾身體健康和生命安全的行為；嚴重破壞市場公平競爭秩序和社會正常秩序的行為；拒不履行法定義務，嚴重影響司法機關、行政機關公信力的行為，拒不履行國防義務、危害國防利益的行為等，通過實施行政性、市場性和行業性等懲戒措施，提高失信成本，加大失信約束力度，逐步構建了跨地區、跨行業、跨領域的失信聯合懲戒機制，使相關主體不敢失信、不能失信、不愿失信、失信后主動修復信用，失信被執行人、逃稅騙稅、拖欠農民工工資、污染環境等一批長期困擾我國經濟社會發展的問題得到有效遏制。

2017 年，根據中國政府網發布的大數據分析結果，以聯合獎懲為關鍵機制的“加快推進社會信用體系建設”被評為最具網民獲得感的十大舉措之一。

雖然我國的失信懲戒制度在實踐和理論層面上取得了積極成效，但在“合規”“合法”“合情”“合理”的相互影響下，一些聯合懲戒措施的法律定位、理論定性、如何入法等，也在理論界、法律界和社會界層面形成廣泛深入的討論。

（一）失信聯合懲戒涉及的“一事不再罰”問題

《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第二十九條規定，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰。“一事不再罰”原則是行政處罰的基本原則之一，針對該原則在失信聯合懲戒方面的適用與界定問題，社會上進行了十分熱烈的討論。

一種觀點認為，聯合懲戒對失信人進行追加或疊加處罰，沒有遵循“過罰相當”標準，侵犯了當事人的人格權利，背離《行政處罰法》中的“一事不再罰”原則。另一種觀點則認為，應當科學分析和準確把握聯合懲戒與“一事不再罰”原則內涵的一致性。

首先，聯合懲戒針對的不是“一事違一法，違一法要多罰”，而是“一事違多法”進而采取的“多事并罰”。例如，某些債務人的故意不還款行為，起初是基于民事法承擔民事責任，如果有轉移資產嫌疑，可能又會涉及拒不執行判決、裁定罪，甚至構成刑事責任，多種執法互不影響。

第二，聯合懲戒針對的是“一企多事違多法，多部門聯合執法”。例如，某分包項目包工頭偽造、虛報農民工工資表，到總包單位領取工資后占為己有，同時未能給農民工足額發放工資。這種情況下，包工頭既構成合同詐騙罪，又構成拒不支付勞動報酬罪，實施聯合懲戒實際上是多部門聯合執法。

第三，聯合懲戒實際上是對于非法律性處罰的社會性、市場性、普遍性約束手段的聯合運用。聯合的本質并不是“再罰”，而是社會約束力和社會非優先選擇。例如，根據《保障農民工工資支付條例》《關于建立健全黨和國家功勛榮譽表彰制度的意見》《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》，對依法依規被列入嚴重失信主體名單的經營主體，評先評優部門實施撤銷所獲榮譽、在一定時限內取消參加評先評優資格。榮譽、評先評優資格本身是一種正面積極的評價，對此實施限制將有助于樹立“守信受益，失信受限”的鮮明導向。

第四，聯合懲戒針對的是“造成危害外溢的附加處罰”。有些違法行為具有外溢性，需要根據危害外溢程度，依照有關法律進行附加處罰。例如，安全生產事故除對生產經營單位內或與生產經營活動有關的人員、設施設備造成傷亡或損壞外，還會對周邊居民及環境污染等造成不良影響，因此對此類嚴重危害人民群眾身體健康和生命安全的行為實施行政、市場、行業、社會的聯動懲戒，有利于維護社會穩定和經濟安全。

綜上，失信聯合懲戒實際上并不違反“一事不再罰”原則，但如何在道德約束、行政限制和司法威懾之間找到最大公約數，既可以做到合情合理，又能賦予其明確的“法治剛性”，需要從適用范圍、裁量權等方面進行更細化的規范與完善。

（二）失信聯合懲戒涉及的“道德失信”問題

失信聯合懲戒的建立與運行需要正確處理道德與法律的關系。那么，失信行為是否只屬于道德問題？是否應該納入法律懲戒？這是信用建設實踐中經常面對的重大問題，也是法律界、理論界十分關心的問題。對此，長期的實踐探索和廣泛深入的研究探討日益在更大范圍形成共識，即法律與道德相輔相成，二者調整手段和調整范圍各異，共同構成了良好社會誠信體系的必備規則。首先，應在“道德失信”中剝離出違法行為。雖然現實中有許多失信行為確屬于違背道德的行為，但同時也是違背法律的行為，故不能把失信行為全部歸結為道德問題。需要明確的是，聯合懲戒針對的是失信行為中的違法部分，失信懲戒處罰的必須是違法行為。第二，對于違背道德的失信行為，社會越來越多的共識是應當懲戒，但必須通過立法跟進予以規范。事實上，法律是維系道德的有效工具，既要考慮道德的非制度性社會規范，又必須考慮道德對聯合懲戒法治化進程的滲透。應秉承道德與法律分離的理念，將涉及基本權利的懲戒納入法律保留范圍，在依法推進失信聯合懲戒的過程中細化法律對“失信”“聯合”“懲戒”等環節的有效控制。

（三）失信聯合懲戒涉及的“重復評價”問題

在信用體制下，公民或企業發生違約等失信行為，不僅當下會受到懲戒，而且會因為信用記錄存在影響到其后續的市場和社會活動。

一些質疑者認為，對先前過錯已經作出違法認定并給予懲戒后再次評價，會導致相對人喪失對正常生活的可預測性，甚至會損害人的尊嚴和法的權威，“重復評價”有違法的安定性原則，是一種“既往再咎”。

另一種觀點則認為，信用本質上是一種社會評價而非處罰，懲戒方式以“負面評價”間接體現，且具有一定的延時性和強大的威懾性，并不違背法的安定性原則。首先需要明確的是，所謂“重復評價”的“評價”是依法進行的，依法進行的“評價”本身就不是“重復”，而是相對獨立的一種法律行為，是在明確的法律規范框架下進行的。

第二，“重復評價”問題實質上是涉及信用記錄的法定可使用期限問題，只要信用記錄在法定有限期內，就可以用于信用評價。由此造成的對失信者的負面影響，是有關信用記錄的立法所授權的，是失信者由于失信行為納入信用記錄必然要付出的代價，這有利于警示失信者。而降低失信成本，最好的辦法是不失信，而不是憂心于可能面臨的懲罰或抱怨信用評價，這將會對法律權威造成減損。

第三，失信主體必須承擔因失信行為所引發的法律責任，這也是我國法律、法規所堅持的原則。事實上，我國法律中存在大量事后評價或再評價的規范，如《行政機關公務員處分條例》第十七條規定，公務員被處以刑罰后還要受到開除處分；又如，《食品安全法》第一百三十五條第二款規定，因食品安全犯罪被判處有期徒刑以上刑罰的終身不得從事食品安全經營行業，等等。

（四）失信聯合懲戒涉及的“責任聯結”問題

近幾年，在推進信用法治化進程中，“一處失信，處處受限”的邊界問題引起了社會各界的廣泛研究和討論。

一種意見認為，當前失信聯合懲戒“責任聯結”的構成要件相對單一，而且存在甄別機制欠缺、異化風險高等突出問題。由于缺少對失信事件相互關聯的內在合理性論證和主觀價值判斷的影響，往往會出現責任不當聯結的現象。例如，2016 年《廣州日報》一則“的哥信用差貸款入戶難”的新聞引發了爭議。

另一種意見認為，失信主體未能按照既定要求履約，通過承擔連帶責任，可以對失信主體造成一定的心理威懾，督促其盡快完成履約。而且有些領域違法現象較多且屢禁不止，執法成本較高，通過連帶責任確實能夠在一定程度上改善法律實施的效果，減少違法現象發生。

從聲譽法角度來看，西方學者早在 20 世紀 80 年代就提出聲譽（信用）具有“隱形激勵”機制的特點，行為主體為了維護長期穩定的合作而傾向于放棄短期利益。從經濟學的角度來看，防止失信的重要機制就是設計針對失信的綜合懲罰機制。國外對于信用信息在法律規范范圍內共享并實施失信懲戒的應用和研究較早，大多建立了比較完善和嚴格的失信懲戒制度，其在設計失信懲戒制度時，都遵循一個基本原則，失信的預期成本要大于收益，反之守信的預期收益要大于成本，這對于穩定社會信用關系發揮了重要作用。

如，在美國，《公平信用報告法》中規定信用信息的適用范圍是消費者申請貸款、就業等。當信用信息連同信用評分一同傳送到金融機構或商業企業等審核者手中時，被審核者的房屋租賃、信用卡申請、手機卡辦理、保險購買、貸款申請等涵蓋日常生活的方方面面都會受到影響，對失信嚴重的還會根據對應法律進行量刑。

在德國，主要有《商法典》《特定企業與企業集團賬目公布法》《破產條例》《民事訴訟條例》等法律強制信息公開，信用信息的采集和使用主要用于控制金融風險、防止欺詐和詐騙，以及治理火車、地鐵等公共交通逃票行為，通過信用評分影響個人信貸、辦理信用卡、租房購房、簽約入網、找工作等一系列經濟社會活動。通 過 征 信 機 構 SCHUFA 信 用評分較低的居民，不僅被限制貸款買房，在經營中也很難找到合作伙伴。

韓國《民事執行法》明確了對失信者實施的制裁措施，包括財產明示制度、拘留制度、債務不履行者名單制度、損害賠償制度、財產照會制度及刑事懲戒機制，實行對物執行與對人執行相結合的懲戒措施，既規定有對物性的執行威懾措施，如債務人財產明示程序中的罰款、非金錢債權執行威懾程序中的賠償損失，還規定有對人的執行威懾措施，如債務人財產明示程序中的拘留、不履行債務者名簿制度中的名簿登載等。因此，在韓國懲治“老賴”會采取公布名單、稅務調查、強制扣押財產等方式。

結合國內外經驗，進一步從理論依據看，失信聯合懲戒“責任聯結”可以認為是通過擴大司法活動執行范圍來規制被執行人的惡意失信行為。但需要明確的是，“責任聯結”的范圍是有限的，不是無限的，且實施過程必須依法依規進行，而非隨意主觀判定，聯合懲戒備忘錄跨部門簽約也充分說明了責任聯結的規范性和法理性。

為有效發揮“責任聯結”的威懾作用，有必要從適用標準、適用范圍、適用程序等方面對“責任聯結”進一步權衡與重構，避免失信聯合懲戒措施與失信主體間的“不當聯結”，以更加嚴謹的法治框架來解決社會關切。

以法治化為引領，完善失信懲戒制度勢在必行，以實現精準懲戒、有效懲戒和權利平衡的目標，從而更好推動形成崇尚誠信、踐行誠信的社會氛圍。

一是加強失信懲戒的法理研究和立法規范。黨的二十大報告提出：“必須更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用。”社會主義市場經濟本質上是法治經濟。完善失信懲戒機制，需要不斷強化法理研究，堅持立法先行，明確嚴格的立法、執法程序，以防道德評價的抽象性、不確定性稀釋了法律的權威性和嚴謹性，這也符合理性法治社會的要求。此外，我國在失信聯合懲戒領域的豐富實踐也為相關法理研究奠定了良好的基礎。應逐步完善失信懲戒理論體系，進一步厘清失信懲戒制度的內涵和外延，用科學、系統的法理框架來著力解決法律性質不明等突出問題。同時，要結合我國實際，注意吸收借鑒國際上對于失信懲戒方面的法制規范與治理邏輯，以更明晰的法理依據支撐失信懲戒制度的有序運行。

二是提升失信懲戒的立法層級。從國家和地方層面實際情況看，關于失信懲戒的規定多以部門規章或規范性文件的形式體現，缺少高位階的規范性、統一性專門立法。隨著失信懲戒機制的不斷完善，相對較低層級的立法已經不能滿足當前對失信行為法律性質與后果的界定，需要在成熟的實踐基礎上，提升失信懲戒的立法層級，依據我國國情建立具有前瞻性和系統性的具體規范，為我國規范社會信用信息和構建社會信用體系提供足夠的法治保障，并且與地方立法、部門規章共同形成科學系統和銜接有序的政府專項信用法規規章體系。

三是強化高失信成本的威懾力。提高失信成本是治理失信的關鍵，也是信用立法需要遵循的基本要義。我國市場中發生的多數失信違約行為都是在收益與成本之間博弈的結果，根源就在于“三高三低”，即失信收益高、失信成本低；守信成本高、守信收益低；維權成本高、維權收益低。完善失信懲戒制度，必須建立“失信收益遠低于失信成本”的基本預期和剛性秩序。通過一系列行政干預手段和市場發現機制，充分發揮出“失信行為越嚴重失信成本越高”的正相關反饋效應，不斷增加失信成本，讓失信的“強負面效應”嵌入市場經濟的各個環節，既讓誠信者獲得溢價，也要讓失信者付出沉重代價。

四是完善失信懲戒救濟機制。針對由于自然災害等不可抗力因素造成的失信行為，且失信行為輕微偶發，并能主動減輕或消除社會危害后果的主體實施寬限期、不納入公共信用評價、不作為失信懲戒依據等化解信用風險措施，有助于保障經營主體信用權益。強化失信懲戒救濟機制的頂層設計，應堅持寬嚴相濟、包容審慎的原則，進一步明確界定豁免條件、豁免措施、實施期限等，引導和幫助企業及時糾正和修復信用缺失，助力企業最大限度減輕因非主觀故意或不可抗力因素造成的損失，增強對企業信用關愛，幫助企業渡過難關。

五是加快對實踐成果的提煉與運用。從失信懲戒的規范認定到設立經營主體信用“黑名單”，再到跨行業、跨領域、跨部門聯合懲戒，我國對失信主體的依法依規懲治已經進行了諸多有效探索。與此同時，國家持續加強對地方信用立法工作的指導，主動創造條件，鼓勵支持地方積極探索、先行先試，很多地方根據實際做了制度銜接與安排。及時提煉運用信用建設法治化過程中的有益探索，將對回應和解決有關社會信用體系建設法律爭議問題發揮重要作用。下階段，應結合我國基本國情、立法習慣和立法背景，充分汲取實踐經驗，彌補現有爭議和不足，最終實現社會治理和經濟治理的效益雙收。

六是鼓勵基層對共識程度高的失信懲戒措施有條件有秩序地開展試點。以試點形式推進局部實踐，著力破解失信懲戒中的堵點難點問題，進一步探索明晰懲戒職權范圍、懲戒措施、懲戒程序等。及時分析總結實施過程中的成效與不足，形成一批可復制推廣的試點經驗，發揮好試點支撐全局的有效作用，不斷優化失信懲戒制度體系，提升失信懲戒工作法治化、科學化水平。鼓勵開拓創新，基于合法性與最佳性平衡立場，推動更具中國特色的失信懲戒制度設計日趨完善。

源點注：本文作者連維良（國家發展改革委原副主任）

上一篇：劉棟棟：發揮社會組織作用，引領信用服務機構高質量發展 2024-11-13

下一篇：建設德性與制度相融通的誠信文化 2024-11-18