社會(huì)誠(chéng)信關(guān)聯(lián)基層治理，是具有中國(guó)特色的實(shí)踐。它在不局限于商務(wù)誠(chéng)信的社會(huì)信用體系建設(shè)中展開(kāi)，契合我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全面治理的現(xiàn)實(shí)需要。在基層治理中，社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制將法律和道德評(píng)價(jià)的行為納入自治環(huán)節(jié)，對(duì)它們進(jìn)行社會(huì)誠(chéng)信評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲，重組自治、法治、德治資源，促成了“三治融合”。在利益和觀念多元化的基層社會(huì)，自治、法治、德治等單一手段都具有局限性，社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制賦予基層政府和自治組織新的治理手段，可以有效制約違法失德行為。基層治理對(duì)社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制的運(yùn)用，與法治精神還有張力需要彌合，家庭連帶責(zé)任有侵犯?jìng)�(gè)人基本權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)，專注有效治理容易忽視遵循法治原則。社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制促成“三治融合”的實(shí)踐，拓展了社會(huì)信用體系的范疇，是法治社會(huì)的邏輯延伸和未來(lái)走向。

　　關(guān)鍵詞

　　社會(huì)誠(chéng)信 基層治理 自治 法 治德治

　　目次

　　一、社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制與基層治理的關(guān)聯(lián)

　　二、社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制對(duì)“三治融合”的促成

　　三、社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制的運(yùn)用背景及治理功能

　　四、社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制與法治的張力

　　五、社會(huì)誠(chéng)信及法治社會(huì)的未來(lái)

　　社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)既是社會(huì)信用體系建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域，也是法治社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。黨的十八大以來(lái)，中央多次強(qiáng)調(diào)推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)，并在《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》和《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025年）》中作出具體任務(wù)安排。目前，基層治理廣泛運(yùn)用社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制，取得了明顯的成效，促成了自治、法治、德治“三治融合”，這反過(guò)來(lái)又進(jìn)一步推進(jìn)了社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)。社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)關(guān)聯(lián)基層治理，是具有中國(guó)特色的地方實(shí)踐，也是基層社會(huì)治理的創(chuàng)新，其中積累的經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)，提出的理論命題需要回應(yīng)。對(duì)社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制促成“三治融合”的實(shí)踐進(jìn)行學(xué)理分析，需要深入探究：獨(dú)具特色的地方實(shí)踐在怎樣的基礎(chǔ)上發(fā)生？社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制如何促成“三治融合”？怎樣更好助力法治社會(huì)建設(shè)？本文擬以各地實(shí)踐（尤其是曾深入實(shí)地調(diào)研的湖北省宜都市、浙江省桐鄉(xiāng)市實(shí)踐）為素材展開(kāi)，討論社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制促成“三治融合”的實(shí)踐邏輯。

　　一、社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制與基層治理的關(guān)聯(lián)

　　（一）基層治理運(yùn)用社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制的探索

　　基層治理運(yùn)用社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制有著較長(zhǎng)的探索歷程。2001年中共中央印發(fā)《公民道德建設(shè)實(shí)施綱要》后，就陸續(xù)有地方通過(guò)家庭誠(chéng)信檔案建立社會(huì)誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系，記載公民守法誠(chéng)信和違法失信行為，兌現(xiàn)相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，力圖使誠(chéng)信由道德教化的軟約束變?yōu)樯鐣?huì)激勵(lì)約束機(jī)制的量化調(diào)節(jié)，做到自律與他律、內(nèi)在約束與外在約束有機(jī)結(jié)合，從而促進(jìn)道德水平的提高，改善基層治理狀況。

　　2007年，河北省廣平縣開(kāi)展農(nóng)戶誠(chéng)信建檔工作，記載農(nóng)戶遵紀(jì)守法和遵守村規(guī)民約、金融信貸消費(fèi)、履行義務(wù)工及參加公益活動(dòng)等情況，使農(nóng)戶日常行為成為信貸、參軍、外出務(wù)工等的重要參考信息。2009年，廣東省龍門縣龍?zhí)镦?zhèn)開(kāi)展農(nóng)戶誠(chéng)信守法檔案管理的嘗試。《龍?zhí)镦?zhèn)誠(chéng)信守法戶評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)》共列出24項(xiàng)考核項(xiàng)目，其中加分項(xiàng)目包括社會(huì)救助、見(jiàn)義勇為、科學(xué)種田等，扣分項(xiàng)目涉及計(jì)劃生育、殯葬管理、刑事違法、土地占用、欠貸騙貸、騙取補(bǔ)助、家庭暴力、制假售假、賭博偷盜、纏訪鬧訪等，幾乎囊括村民各方面的行為。誠(chéng)信守法星級(jí)戶在貸款、低保照顧、困難補(bǔ)貼、改良水電條件等方面享有優(yōu)先權(quán)利。2010年，江蘇省睢寧縣實(shí)施大眾信用管理，對(duì)商業(yè)交往、納稅繳費(fèi)、社會(huì)治理、法律責(zé)任、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、社會(huì)公益等方面的信用信息進(jìn)行記錄，在政審考察、資格審核、執(zhí)照審核、政策扶持等事務(wù)中作為信用依據(jù)使用。其中，社會(huì)治理方面的信用信息超過(guò)總分值的一半，包括城市管理、制假售假、傳銷欺詐、計(jì)劃生育、邪教活動(dòng)、家庭道德、社會(huì)秩序、偷盜財(cái)物、交通違法、行賄受賄、誣告誹謗等方面。

　　黨的十八大以后，基層治理的探索和創(chuàng)新進(jìn)入迸發(fā)階段。浙江省桐鄉(xiāng)市首創(chuàng)“三治融合”的基層治理模式。2013年，浙江省桐鄉(xiāng)市面對(duì)大量社會(huì)事務(wù)難題，在基層治理中主推“德治”“法治”和“自治”創(chuàng)新，并很快發(fā)現(xiàn)，自治、法治、德治相輔相成，很難單獨(dú)開(kāi)展，需要“三治融合”。“三治融合”發(fā)源地——越豐村，建立“一約”（村規(guī)民約）、“兩會(huì)”（百姓議事會(huì)、鄉(xiāng)賢參事會(huì)）、“三團(tuán)”（百姓參政團(tuán)、道德評(píng)判團(tuán)、百事服務(wù)團(tuán)）的基層社會(huì)治理模式，開(kāi)創(chuàng)了“大事一起干、好壞大家判、事事有人管”的新局面。“三治融合”給桐鄉(xiāng)基層治理帶來(lái)巨大的變化：管理為主的單一手段，變?yōu)樽灾巍⒎ㄖ巍⒌轮味喾N手段并用，基層社會(huì)自治活力充分釋放，法治精神浸潤(rùn)人心，道德風(fēng)尚不斷提升。桐鄉(xiāng)的社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)被媒體廣為報(bào)道，后來(lái)“自治、法治、德治相結(jié)合”寫入黨的十九大報(bào)告，學(xué)界也圍繞桐鄉(xiāng)“三治融合”的實(shí)踐展開(kāi)深入的理論思考。

　　黨的十九大以后，各地陸續(xù)推進(jìn)自治、法治、德治相結(jié)合的基層社會(huì)治理創(chuàng)新。其中，湖北省在宜都市推行的“三治融合”試點(diǎn)有突出特色。2019年，湖北省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)文件，提出“雙基強(qiáng)化、三治融合”。“雙基強(qiáng)化”，一是強(qiáng)化全民思想政治基礎(chǔ)，塑造“三治融合”的價(jià)值理念；二是強(qiáng)化信息平臺(tái)和治理隊(duì)伍基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)“三治融合”的要素條件支撐。自治、法治、德治“三治”各有其效用空間和作用方式。宜都市為推動(dòng)“三治融合”，統(tǒng)籌實(shí)施覆蓋社會(huì)治理全維度、全周期的多項(xiàng)措施，包括磁鐵支部、網(wǎng)格支部、村規(guī)民約、家庭誠(chéng)信檔案、公共法律服務(wù)體系、道德法治講堂、新時(shí)代文明實(shí)踐、支部書記+居民組長(zhǎng)+網(wǎng)格員+志愿服務(wù)+駐格警務(wù)“五崗一體”、社區(qū)+社會(huì)組織+專業(yè)社工“三社聯(lián)動(dòng)”、“警格對(duì)接”、“法治主任”等方面的建設(shè)。其中，最為關(guān)鍵的是以家庭誠(chéng)信檔案為基礎(chǔ)的社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制的構(gòu)建，它可以促成自治、法治、德治的深度融合。

　　黨的十八大以來(lái)，基層治理的實(shí)踐探索、理論總結(jié)、政策引導(dǎo)交互進(jìn)行、良性互動(dòng)，實(shí)踐探索得到了理論總結(jié)并及時(shí)反映為政策引導(dǎo)，政策引導(dǎo)又進(jìn)一步對(duì)實(shí)踐探索構(gòu)成有效指導(dǎo)。“自治、法治、德治相結(jié)合”是這一交互過(guò)程的重要理論成果，社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制是“三治融合”最為重要的抓手和平臺(tái)。社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制被廣泛運(yùn)用于各地的基層社會(huì)治理中，社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)得以推進(jìn)，基層社會(huì)治理水平獲得突破。

　　基層治理運(yùn)用社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制，有治理需求的驅(qū)動(dòng)，更是社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)和基層社會(huì)治理政策引導(dǎo)的產(chǎn)物。在社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)方面，黨的十八屆四中全會(huì)提出，加強(qiáng)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)，健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠(chéng)信褒獎(jiǎng)機(jī)制和違法失信懲戒機(jī)制；2014年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》；2016年5月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。在基層社會(huì)治理方面，黨的十八屆三中全會(huì)提出，改進(jìn)社會(huì)治理方式，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)；黨的十八屆四中全會(huì)提出，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用；黨的十九大提出，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局；黨的十九屆四中全會(huì)提出，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。

　　在中央政策的引導(dǎo)和指導(dǎo)下，各地踴躍開(kāi)展自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理創(chuàng)新。自治的要義在于村莊或社區(qū)事務(wù)的民主參與和民主管理；法治意味著自治和德治在法治框架下進(jìn)行，以法治保障社會(huì)治理；德治強(qiáng)調(diào)道德資源在社會(huì)治理中的運(yùn)用，重視道德規(guī)范的作用，通過(guò)道德教化約束人們的行為。基層治理強(qiáng)調(diào)自治、法治、德治相結(jié)合，必然有不同方面機(jī)制的疊加使用。不過(guò)，如果只是浮于表面的形式化疊加，就不會(huì)收到實(shí)際效果。例如，如果德治停留于說(shuō)服教化，不能落實(shí)為一定的約束手段，就難免流于形式，難以助力自治和法治運(yùn)行。社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)恰恰為自治、法治、德治相結(jié)合提供了重要抓手，成為自治、法治、德治相結(jié)合乃至“三治融合”的重要平臺(tái)。設(shè)計(jì)社會(huì)誠(chéng)信的具體運(yùn)行機(jī)制并將之融入自治過(guò)程，可以將德治和法治的具體要求落實(shí)到可操作的自治環(huán)節(jié)。自治在法治的保障下施行，在德治的滋養(yǎng)下運(yùn)轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)“三治融合”的基層治理。

　　（二）社會(huì)誠(chéng)信關(guān)聯(lián)社會(huì)治理的中國(guó)特色

　　社會(huì)誠(chéng)信關(guān)聯(lián)基層治理，有其制度基礎(chǔ)。在更廣泛和宏觀的層面，關(guān)聯(lián)社會(huì)治理是社會(huì)誠(chéng)信的中國(guó)特色。無(wú)論在理念還是制度中，社會(huì)信用體系都與社會(huì)治理緊密關(guān)聯(lián)。在理念上，中國(guó)人所說(shuō)的“信用”，是指人們?cè)诮?jīng)濟(jì)、社會(huì)交往中形成的信任，它既存在于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，也存在于社會(huì)活動(dòng)中；而西方國(guó)家所謂的“信用”（credit），是指“信貸”及“（借錢償還的）信譽(yù)”。在制度上，西方國(guó)家社會(huì)信用體系偏重消費(fèi)信用領(lǐng)域，主要以解決商業(yè)失信、金融失信為目的，圍繞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)展開(kāi)；中國(guó)社會(huì)信用體系包括四個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域：政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信。中國(guó)的社會(huì)信用體系，不是西方國(guó)家“主要圍繞著經(jīng)濟(jì)交易和金融活動(dòng)展開(kāi)的信用交易風(fēng)險(xiǎn)管理體系”，而是“一個(gè)包含經(jīng)濟(jì)交易信用體系和社會(huì)誠(chéng)信體系在內(nèi)的廣義的社會(huì)信用體系”。

　　在西方國(guó)家，社會(huì)信用制度大多集中于消費(fèi)信用。以美國(guó)為例，個(gè)人信用信息范圍較為狹窄，主要包括以下四個(gè)方面：一是消費(fèi)者的身份識(shí)別信息；二是信用行為方面的信息，主要包括貸款、信用卡使用等信息；三是公共信息記錄，包括欠稅記錄、被追賬記錄、判決記錄、破產(chǎn)記錄等；四是消費(fèi)者信用報(bào)告的查詢記錄，包括消費(fèi)者自己的主動(dòng)查詢和授信機(jī)構(gòu)的查詢。信用報(bào)告機(jī)構(gòu)是以營(yíng)利為目的的企業(yè)，它以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，在合法使用目的之下收集、出售信用信息，不必經(jīng)過(guò)信息主體的同意。政府只是從隱私保護(hù)和公平競(jìng)爭(zhēng)的角度出發(fā)，在《隱私權(quán)法》《平等信用機(jī)會(huì)法》等法律中規(guī)定不能進(jìn)入信用信息范圍的原則。在此條件下，美國(guó)逐漸形成了以消費(fèi)為中心的信用信息范圍。信用報(bào)告機(jī)構(gòu)收集信用信息較為謹(jǐn)慎，例如司法有關(guān)的信息，僅收集民事糾紛中與經(jīng)濟(jì)行為相關(guān)的一些判決數(shù)據(jù)記錄，并不收集和存儲(chǔ)犯罪記錄，包括經(jīng)濟(jì)犯罪記錄。在政務(wù)領(lǐng)域，美國(guó)沒(méi)有社會(huì)信用制度，但不少行業(yè)存在黑名單制度，它由法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)公開(kāi)設(shè)立。在國(guó)家安全方面，有簽證黑名單、海關(guān)黑名單、海外資產(chǎn)控制制裁名單等。在公共利益方面，有社會(huì)保障黑名單、“惡名市場(chǎng)”黑名單、骯臟果蔬黑名單、食藥監(jiān)除名名單和進(jìn)口警示名單等。此外，還有行業(yè)禁入黑名單、交易黑名單等。

　　我國(guó)的社會(huì)信用體系范圍比西方國(guó)家廣泛，社會(huì)誠(chéng)信是其中的重要領(lǐng)域之一。各地的社會(huì)信用信息一般包括公共信用信息和市場(chǎng)信用信息。市場(chǎng)信用信息是信用服務(wù)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、其他企業(yè)事業(yè)單位和組織，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生或者獲取的，可用于識(shí)別信用主體信用狀況的數(shù)據(jù)和資料。公共信用信息是國(guó)家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的具有公共管理職能的組織及群團(tuán)組織等，在依法履職、提供服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生或者獲取的，可用于識(shí)別信用主體信用狀況的數(shù)據(jù)和資料。例如，《湖北省公共信用信息目錄》包括行業(yè)篇和屬地篇。行業(yè)篇是省行業(yè)主管部門以省市縣填報(bào)的權(quán)力清單為基礎(chǔ)，整理形成的行業(yè)信用信息目錄；屬地篇匯編了各市、州、縣區(qū)域公共服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)信用信息目錄，涉及水、電、氣、公共交通、電信運(yùn)營(yíng)、廣電網(wǎng)絡(luò)、城市管理、圖書館和公積金管理等領(lǐng)域。由此可見(jiàn)，中國(guó)社會(huì)信用體系的范圍比美國(guó)廣泛，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之外涉及社會(huì)治理領(lǐng)域。

　　我國(guó)是一個(gè)有著集權(quán)治理傳統(tǒng)的國(guó)家，社會(huì)治理比較依賴國(guó)家權(quán)力的主動(dòng)介入。同時(shí)，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是逐步從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境中脫胎而出的，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與社會(huì)活動(dòng)的分離不徹底，兩者嵌入程度高，社會(huì)成員在其中的活動(dòng)重疊較多，特別是城鄉(xiāng)基層為經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)資源不夠豐裕的“擁擠社會(huì)”，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)同時(shí)體現(xiàn)為民生問(wèn)題，與社會(huì)治理高度耦合。因此，在我國(guó)的社會(huì)信用體系建設(shè)中，信用信息的收集范圍更加廣泛，除了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行信息，還有社會(huì)治理環(huán)節(jié)的信息。相應(yīng)地，信用信息的功能并不局限于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還向社會(huì)治理領(lǐng)域廣泛擴(kuò)展，與職業(yè)道德、社會(huì)道德建設(shè)相關(guān)聯(lián)。在這種背景下，社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制運(yùn)用于社會(huì)治理創(chuàng)新就有現(xiàn)實(shí)可能性。

　　西方國(guó)家的信用體系主要圍繞經(jīng)濟(jì)交易和金融活動(dòng)展開(kāi)，其目標(biāo)是信用交易風(fēng)險(xiǎn)管理。這是因?yàn)椋�西方�?guó)家經(jīng)過(guò)數(shù)百年的近現(xiàn)代法治建設(shè)和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)，各類社會(huì)機(jī)制較為健全，逐漸形成了深厚的信用文化，社會(huì)誠(chéng)信問(wèn)題已不凸顯，現(xiàn)階段面臨的主要是經(jīng)濟(jì)信用問(wèn)題，需要防范信貸過(guò)度投放和信用交易風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，信用交易比例越高，金融創(chuàng)新和信貸產(chǎn)品越復(fù)雜，信用風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題就越凸顯，經(jīng)濟(jì)信用體系就越需要完善。因此，完善的法治、發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、深厚的信用文化，共同催生了西方以防范經(jīng)濟(jì)信用風(fēng)險(xiǎn)為中心任務(wù)的信用體系。與西方國(guó)家不同，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治建設(shè)的時(shí)間還不長(zhǎng)，且處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，經(jīng)濟(jì)信用風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)誠(chéng)信缺失問(wèn)題同時(shí)存在，兩者都還比較突出，且互相影響、互相轉(zhuǎn)化。因此，我國(guó)必須統(tǒng)籌解決經(jīng)濟(jì)信用和社會(huì)誠(chéng)信問(wèn)題，客觀上需要采取與西方國(guó)家不同的方法，建立更廣泛的社會(huì)信用體系。我國(guó)的“社會(huì)信用體系”包括政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信，有別于西方國(guó)家的“征信體系”，在世界上可謂獨(dú)樹一幟，富有中國(guó)特色。一方面承繼了“內(nèi)誠(chéng)外信”的文化傳統(tǒng)，沒(méi)有撇開(kāi)誠(chéng)實(shí)而單純強(qiáng)調(diào)信用；另一方面契合了我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全面治理的現(xiàn)實(shí)需要，而不僅僅著眼于經(jīng)濟(jì)交易和金融活動(dòng)的信用需要。這構(gòu)成了與西方國(guó)家的鮮明對(duì)比，成為社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制關(guān)聯(lián)基層治理的基礎(chǔ)。

　　二、社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制對(duì)“三治融合”的促成

　　在基層治理中，自治是“常態(tài)機(jī)制”，是處理事務(wù)的基本手段，也是社會(huì)成本最低的治理方式。社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制將法治和德治納入自治過(guò)程，增加了對(duì)基層群眾行為的監(jiān)督，制約違法失德行為，并通過(guò)法治保障自治的運(yùn)行，促成自治、法治、德治“三治融合”。

　　（一）社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制的運(yùn)行模式

　　基層治理運(yùn)用社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制，主要依托家庭誠(chéng)信檔案制度的運(yùn)行來(lái)實(shí)現(xiàn)。家庭誠(chéng)信檔案的運(yùn)行機(jī)制包括以下內(nèi)容：以戶為單位建立，將法律和道德評(píng)價(jià)的行為納入自治評(píng)價(jià)范圍；組織制定村規(guī)民約（居民公約），實(shí)行積分管理，區(qū)分守法誠(chéng)信行為與違法失信行為，對(duì)各類社會(huì)治理相關(guān)行為進(jìn)行分值賦予；采用一戶一檔的方式，對(duì)家庭成員的相應(yīng)行為進(jìn)行記錄。建立政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)（居委會(huì)）各負(fù)其責(zé)、涵蓋廣泛的誠(chéng)信檔案管理系統(tǒng)，不同機(jī)構(gòu)根據(jù)相應(yīng)的職權(quán)，將相關(guān)的行為錄入誠(chéng)信檔案管理系統(tǒng)；根據(jù)誠(chéng)信信息區(qū)分守法誠(chéng)信戶和違法失信戶，并落實(shí)相應(yīng)的誠(chéng)信褒獎(jiǎng)和失信受限措施；被評(píng)為違法失信戶的，家庭成員在集體福利、評(píng)先樹優(yōu)、招錄招聘、征兵政審、經(jīng)商貸款、政策扶持等多方面受到考量，被評(píng)為守法誠(chéng)信戶的在上述方面則會(huì)得到優(yōu)待。

　　社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制的運(yùn)行，依賴村莊（社區(qū)）的自治機(jī)制，在操作層面體現(xiàn)為“積分制”實(shí)踐。具體實(shí)施步驟包括：制定《家庭誠(chéng)信檔案管理規(guī)定》《誠(chéng)信積分規(guī)則》等村規(guī)民約（社區(qū)公約），建立家庭誠(chéng)信的積分規(guī)則，違法失信行為將被扣分，守法誠(chéng)信行為將獲加分；村莊（社區(qū)）通過(guò)召開(kāi)道德評(píng)議會(huì)來(lái)評(píng)定具體加分扣分，并記錄到誠(chéng)信檔案管理系統(tǒng)；年終召開(kāi)村民（居民）代表會(huì)議，根據(jù)積分情況確定守法誠(chéng)信戶和違法失信戶，并在自治范圍內(nèi)兌現(xiàn)相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制的核心，是將社會(huì)治理相關(guān)行為納入社會(huì)誠(chéng)信評(píng)價(jià)范圍，從而服務(wù)于基層治理。積分規(guī)則中涉及的行為，涵蓋基層治理中的大多數(shù)事務(wù)。加分規(guī)則針對(duì)見(jiàn)義勇為、公益行為、志愿服務(wù)、先進(jìn)獲獎(jiǎng)等正面行為，減分規(guī)則針對(duì)違法犯罪、社會(huì)治安、移風(fēng)易俗、環(huán)境衛(wèi)生、鄰里關(guān)系、家庭關(guān)系等方面的負(fù)面行為。落實(shí)獎(jiǎng)懲措施，就可以發(fā)揮社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制的正向激勵(lì)和負(fù)向約束作用，進(jìn)而產(chǎn)生示范效應(yīng)。

　　社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制的有效性，來(lái)源于它所具有的連帶性。連帶性存在于不同的治理事務(wù)之間、不同的家庭成員之間。有利或不利后果的承擔(dān)，不是基于法律上的相關(guān)性，而是基于自治程序制定的規(guī)則擬制的相關(guān)性。基層治理運(yùn)用社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制時(shí)，失信行為與不利后果之間并不存在內(nèi)在邏輯上的因果關(guān)系。人們?cè)谀撤矫娴倪`法失信行為，可能導(dǎo)致在其他方面承擔(dān)不利后果。同時(shí)，社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制的運(yùn)行基礎(chǔ)是家庭誠(chéng)信檔案，社會(huì)誠(chéng)信評(píng)價(jià)針對(duì)家庭戶，讓家庭成員在基層自治層面承擔(dān)家庭戶誠(chéng)信評(píng)價(jià)的后果。它評(píng)選出“守法誠(chéng)信戶”“違法失信戶”，而不是誠(chéng)信或失信的“個(gè)人”，某個(gè)成員違法失信可能給家庭戶的所有成員帶來(lái)不利后果。

　　（二）自治、法治、德治相結(jié)合

　　社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制對(duì)自治、法治、德治所提倡或反對(duì)的行為進(jìn)行誠(chéng)信評(píng)價(jià)，將法治、德治融入自治過(guò)程。誠(chéng)信是指誠(chéng)實(shí)守信的品質(zhì)和人格特征，屬于道德范疇，因此，基層治理運(yùn)用社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制屬于德治范疇；將道德和法律評(píng)價(jià)的行為納入社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制，使之成為其中的重要內(nèi)容，以自治的方式保障道德和法律實(shí)施；社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制的運(yùn)行，是政府引導(dǎo)下的基層自治實(shí)踐，受到法治的保障。如此，通過(guò)社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)了自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理。

　　第一，社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制屬于德治范疇，其內(nèi)容大多關(guān)聯(lián)道德行為。誠(chéng)信本身就是道德的核心范疇之一，社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制的目的和功能在于激勵(lì)守信行為、約束失信行為。因此，基層治理中所建立的家庭誠(chéng)信檔案制度，其規(guī)范的行為多屬于道德范疇。如在宜都農(nóng)村，家庭誠(chéng)信檔案的考核內(nèi)容從最初的“剎人情風(fēng)”不斷擴(kuò)展，逐漸發(fā)展到包括刑事違法、社會(huì)治安處罰、公益事業(yè)、移風(fēng)易俗、鄰里關(guān)系、家庭和睦、環(huán)境衛(wèi)生、文明行為等諸多方面。這些事務(wù)大體上可以分成三類：違法行為、生活道德行為、社會(huì)公德行為。如果將法律視為最低限度的道德或“義務(wù)的道德”，那么這些行為就都是事關(guān)道德的。具體而言，家庭誠(chéng)信檔案管理考核中持否定評(píng)價(jià)的刑事違法、社會(huì)治安處罰、酒駕、吸毒、擾亂公共秩序、非法上訪等，都是受法律否定評(píng)價(jià)的行為；要求家庭關(guān)系和睦、贍養(yǎng)老人、保持友好的鄰里關(guān)系、按時(shí)繳納物業(yè)費(fèi)用等，都是受生活道德評(píng)價(jià)的行為；要求支持村莊公共建設(shè)、禁止侵占公共空間、維護(hù)良好生活環(huán)境、禁止焚燒秸稈、禁止燃放煙花爆竹、禁止違法建設(shè)等，都是受社會(huì)道德評(píng)價(jià)的行為。受道德評(píng)價(jià)的兩類行為，其中一些雖然受到法律評(píng)價(jià)，但執(zhí)法力量滲透監(jiān)管的成本很高。還有一些行為是道德倡導(dǎo)的高尚行為，如見(jiàn)義勇為、參與志愿活動(dòng)、參與公益活動(dòng)等。

　　第二，將道德和法律評(píng)價(jià)的行為納入社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制，有力保障德治和法治。納入家庭誠(chéng)信檔案的管理考核范圍并受道德和法律否定評(píng)價(jià)的行為，大多關(guān)涉常見(jiàn)的基層治理事務(wù)。在基層治理運(yùn)用社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制之前，這些事務(wù)雖有否定性的道德評(píng)價(jià)，但因缺乏有力保障措施而處于事實(shí)上的不可治理狀態(tài)；或者雖有否定性的法律評(píng)價(jià)，也因執(zhí)法成本過(guò)高、執(zhí)法能力不足而處于事實(shí)上的有法不依狀態(tài)。即使村規(guī)民約（居民公約）也持否定評(píng)價(jià)，但由于無(wú)有效的懲罰措施，村莊（社區(qū)）對(duì)這些行為也無(wú)可奈何。家庭誠(chéng)信檔案制度的運(yùn)行，強(qiáng)化了村規(guī)民約（居民公約）的約束性，使得德治和法治可以落到實(shí)處。在家庭誠(chéng)信檔案中，對(duì)行為的道德評(píng)價(jià)被納入誠(chéng)信范疇，社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制對(duì)家庭遵紀(jì)守法、遵規(guī)守約等情況作出評(píng)估，并據(jù)此施加有利或不利后果。例如，農(nóng)戶基于個(gè)人利益，對(duì)土地補(bǔ)償“漫天要價(jià)”，變相阻撓村莊公共設(shè)施建設(shè)，在村莊輿論和社會(huì)治理層面，這種過(guò)分要求損害集體利益，村莊社會(huì)就會(huì)給出否定評(píng)價(jià)。社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制建立之后，過(guò)去停留于輿論層面的評(píng)價(jià)，就可以記入家庭誠(chéng)信檔案并可能給農(nóng)戶家庭帶來(lái)不利后果。這足以對(duì)這個(gè)農(nóng)戶及潛在的類似農(nóng)戶構(gòu)成威懾。如此，基層社會(huì)的道德評(píng)價(jià)便不再只是面子、輿論，而通過(guò)自治程序制度化，落實(shí)為實(shí)際懲罰措施。將道德和法律評(píng)價(jià)的行為納入社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制評(píng)價(jià)范圍，并給予有利或不利后果，能夠?yàn)榈轮魏头ㄖ翁峁┯辛ΡＵ稀?/p>

　　第三，社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制遵循自治規(guī)則運(yùn)行，受到法治的保障。基層治理運(yùn)用社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制，方案可能是基層政府設(shè)計(jì)并提供給村莊（社區(qū)）的，但是在村莊（社區(qū)）層面，遵循自治規(guī)則運(yùn)行。家庭誠(chéng)信檔案制度在村莊的制定，一般都經(jīng)歷“村委會(huì)提議—村民代表協(xié)商—村委會(huì)修改完善—村民代表會(huì)議通過(guò)”的過(guò)程。規(guī)則在制定環(huán)節(jié)經(jīng)過(guò)充分的民主協(xié)商，在執(zhí)行環(huán)節(jié)的阻力就會(huì)減少，執(zhí)行的效果會(huì)更好。從基層治理的角度來(lái)看，誠(chéng)信檔案制度中積分規(guī)則的討論制定、完善過(guò)程，其實(shí)是政策執(zhí)行的動(dòng)員過(guò)程。相對(duì)于剛性的執(zhí)行、監(jiān)督、考核，通過(guò)社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制將政策執(zhí)行轉(zhuǎn)化為自治運(yùn)行，是一種更為柔性也更有效的方式。在個(gè)別村莊中，村委會(huì)圖快省事，直接照搬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的制度模板，沒(méi)有讓村民和村民代表充分討論，在實(shí)施時(shí)就容易流于形式，實(shí)際效果大打折扣。家庭誠(chéng)信檔案制度在實(shí)施時(shí)，村組干部會(huì)上門宣傳，并讓農(nóng)戶代表簽訂“守信承諾書”，這也是自治的體現(xiàn)。制度實(shí)施的具體環(huán)節(jié)，加分、扣分、獎(jiǎng)懲等，都會(huì)遵循自治原則，由道德評(píng)議會(huì)和村民代表會(huì)議按照已經(jīng)制定的規(guī)則進(jìn)行評(píng)議。社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制運(yùn)行主要依靠基層自治組織，除了村委會(huì)之外，還有紅白理事會(huì)、鄉(xiāng)賢理事會(huì)，以及一些志愿者組織。紅白理事會(huì)參與處理紅白事等移風(fēng)易俗方面的事務(wù)，鄉(xiāng)賢理事會(huì)參與糾紛調(diào)解，對(duì)相關(guān)的獎(jiǎng)懲有重要發(fā)言權(quán)。同時(shí)，社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制的自治運(yùn)行，受到法治的保障，這是由自治與法治關(guān)系的基本原理所決定的。法治是自治的一個(gè)必要條件，任何程度的自治都需要良好的法律體系；沒(méi)有法治，自治將無(wú)從談起。社會(huì)自治需要遵守法律，法治保障自治依法運(yùn)行，在合法范圍內(nèi)促進(jìn)公共參與、處理公共事務(wù)。一方面，相關(guān)的村規(guī)民約（居民公約）需要接受法制審核，對(duì)制定主體、程序和文本內(nèi)容進(jìn)行“體檢”和“治療”，確保自治規(guī)則的合法性和規(guī)范性。另一方面，社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生糾紛，人們可以提起訴訟，人民法院可以依法審查村規(guī)民約（居民公約）的合法性，以維護(hù)當(dāng)事人權(quán)益。

　　社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制促成“三治融合”，克服了德治單純依賴教化的無(wú)力，為基層自治提供了著力點(diǎn)，緩解了法治的力所不及或高成本運(yùn)行。對(duì)于基層群眾而言，社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制在日常生活和社會(huì)治理中起到指引、約束、激勵(lì)作用。其一，指引作用。家庭誠(chéng)信檔案制度中的加減分規(guī)則，為人們應(yīng)當(dāng)如何作為提供了行為模式，指引其可以如何行為、必須如何行為或不得如何行為，成為衡量行為的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，進(jìn)而對(duì)人們的行為模式和思維觀念產(chǎn)生影響。其二，約束作用。家庭誠(chéng)信檔案制度中有懲罰措施，它約束的是違反誠(chéng)信規(guī)則的行為，構(gòu)成有效治理的兜底和保障。違反誠(chéng)信規(guī)則的家庭戶，一旦扣至一定分值，被納入失信名單，將面臨多種不利后果。約束作用不僅體現(xiàn)為懲罰失信戶，還在于通過(guò)警示來(lái)預(yù)防違法失信行為，從而增強(qiáng)社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制的有效性。其三，激勵(lì)作用。家庭誠(chéng)信檔案制度中，按照積分規(guī)則獲得一定加分，就可以優(yōu)先享有某些機(jī)會(huì)、獲得某些福利，或者直接兌換為經(jīng)濟(jì)利益。通過(guò)機(jī)會(huì)和利益作為外部激勵(lì)，可以調(diào)動(dòng)人們遵守村規(guī)民約（居民公約）、從事利他行為的積極性，進(jìn)而服務(wù)于基層治理目標(biāo)。

　　三、社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制的運(yùn)用背景及治理功能

　　社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制的運(yùn)用不是偶然的，而是緣于基層治理需求，是時(shí)代背景和治理資源困境下的能動(dòng)創(chuàng)造。基層社會(huì)進(jìn)入利益和觀念多元化時(shí)代，人們的權(quán)利和責(zé)任觀念發(fā)生很大變化，既有的司法、行政、自治、德治等方式各自面臨困難。社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制可以重組自治、法治、德治等資源，促成“三治融合”，承擔(dān)治理功能。

　　（一）基層治理面對(duì)的人和社會(huì)

　　基層治理在具體的時(shí)空條件中發(fā)生，要面對(duì)特定的人和社會(huì)，它們是基層治理的內(nèi)生基礎(chǔ)，是政策執(zhí)行、事務(wù)處理、秩序生產(chǎn)的條件。其中，人的條件，包括人們的道德信仰、法治觀念、生活習(xí)慣、知識(shí)水平、社會(huì)偏好等；社會(huì)條件，包括社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)分層、群體分化、社會(huì)流動(dòng)、社會(huì)規(guī)則、社會(huì)觀念等。目前，基層治理面臨的人和社會(huì)條件最顯著的特征是，基層社會(huì)的利益和觀念多元化，人們?cè)谟^念上重權(quán)利、講利益，輕義務(wù)、忽視責(zé)任，基層治理對(duì)此缺乏制衡機(jī)制。

　　21世紀(jì)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展導(dǎo)致了巨大的分化，這種分化體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)分層、社會(huì)利益、文化偏好、觀念意識(shí)等各個(gè)方面，也體現(xiàn)在東中西部、省域、縣域、村莊（社區(qū)）各個(gè)層面。其中，最重要的是多元利益格局的形成以及隨之而來(lái)的多元思想觀念。這在基層治理場(chǎng)域必然有所體現(xiàn)。基層治理需要面對(duì)分化的人和社會(huì)，很難要求人們與治理需要完全同步。不同經(jīng)濟(jì)地位、社會(huì)階層的人，會(huì)對(duì)不同的思想觀念表現(xiàn)出親和性，甚至自覺(jué)選擇相應(yīng)的思想觀念。學(xué)術(shù)界、社會(huì)上各種不同的思潮，又為不同階層和群體提供了選擇空間。這些多元的思想觀念，反映了社會(huì)階層和群體的多元訴求。由于智能手機(jī)和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的普及，基層治理面對(duì)的大多數(shù)社會(huì)群體，不僅有條件接觸各種思想觀念，也有能力運(yùn)用這些思想觀念來(lái)表達(dá)自身訴求。

　　在社會(huì)利益和思想觀念多元背景下，基層社會(huì)出現(xiàn)權(quán)利與責(zé)任觀念的失衡，不少人強(qiáng)調(diào)自己的權(quán)利、利益，卻缺乏相應(yīng)的義務(wù)、責(zé)任觀念。例如，在防汛抗洪中，黨員干部日夜忙碌，村民卻打牌觀望；干部忙于筑壩抗洪，村民卻寧可坐等水淹也不出力；抗洪干部向群眾討水喝，群眾卻置若罔聞。一些人向基層政府和自治組織要求利益，卻不承擔(dān)責(zé)任，甚至不講道德，碰到利益一擁而上，遇上責(zé)任和義務(wù)退避三舍。還有人歪曲權(quán)利話語(yǔ)和法治話語(yǔ)來(lái)為個(gè)人利益辯護(hù)，主張權(quán)利卻缺乏明確的法律依據(jù)，其實(shí)質(zhì)是自私自利、不講公益、缺乏責(zé)任觀念。對(duì)此，基層政府和自治組織缺乏合法有效的制衡機(jī)制。

　　在此背景下，基層治理需求更加凸顯，包括自上而下的政策執(zhí)行需求和基層社會(huì)的內(nèi)生秩序需求兩個(gè)方面。就政策執(zhí)行需求而言，其體現(xiàn)在村莊（社區(qū)）規(guī)劃、流動(dòng)人口管理、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、工業(yè)安全等方面。政策執(zhí)行日益專業(yè)化、多樣化，難度和復(fù)雜性增高，需要對(duì)基層社會(huì)按照現(xiàn)代性特征格式化處理，需要將所有的人按照某種規(guī)則納入治理范疇，使之成為治理主體或治理對(duì)象。就基層社會(huì)的內(nèi)生秩序需求而言，由于城鎮(zhèn)化發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)分化、社會(huì)流動(dòng)加劇、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的滲透，基層社會(huì)原有的秩序格局發(fā)生變化，內(nèi)生社會(huì)價(jià)值和地方性規(guī)范的效力日益松弛，基層社會(huì)出現(xiàn)一些無(wú)序現(xiàn)象，如儀式性人情泛濫、面子競(jìng)爭(zhēng)無(wú)度、公益發(fā)展難以協(xié)調(diào)、社區(qū)合作弱化等。治理這些無(wú)序現(xiàn)象，基層政府和自治組織必然會(huì)與具有特定利益和觀念的人發(fā)生“碰撞”，那些片面強(qiáng)調(diào)權(quán)利和利益、缺乏公益和責(zé)任觀念的群眾，就會(huì)成為政策執(zhí)行或秩序維護(hù)的障礙和挑戰(zhàn)。

　　（二）基層治理可用的資源條件

　　面對(duì)上述人和社會(huì)條件，基層治理可用的資源總體而言較為缺乏。基層治理可以采取法治、德治、自治等手段，法治手段又可以分為司法與行政兩種。然而，自治、法治、德治的單一手段都存在局限或面臨困難，難以取得良好的治理效果。

　　第一，司法手段運(yùn)行成本高，限制了其適用范圍。從理論上說(shuō)，司法是解決社會(huì)問(wèn)題的最后防線，社會(huì)治理中的多數(shù)事務(wù)都可能交由司法處理。司法權(quán)具有中立性、消極性、獨(dú)立性和終局性，司法者應(yīng)居中裁判、不偏不倚；一般不主動(dòng)干預(yù)社會(huì)事務(wù)，不告不理；不受其他政治權(quán)力和社會(huì)權(quán)力的直接干預(yù)和干擾；司法審判的既判力，非經(jīng)司法程序不得推翻。司法權(quán)運(yùn)行有很高的程序和證據(jù)要求，具有相當(dāng)?shù)膶�業(yè)性，社會(huì)主體往往需要借助專業(yè)律師才能參與其中。總體而言，司法處理社會(huì)事務(wù)的成本是相當(dāng)高的，基層社會(huì)事務(wù)很難高度依賴司法途徑來(lái)處理。一方面，很多社會(huì)主體支付不起司法運(yùn)行的成本，這容易使經(jīng)濟(jì)能力強(qiáng)的社會(huì)主體在糾紛中占據(jù)優(yōu)勢(shì)，從而導(dǎo)致基層事務(wù)處理的非正義性。另一方面，司法系統(tǒng)缺乏足夠的人財(cái)物資源。將所有的基層治理事務(wù)納入司法處理會(huì)耗費(fèi)巨量資源，超出司法系統(tǒng)的承受能力，使本就拮據(jù)的司法資源雪上加霜。例如，由司法來(lái)處理村莊修機(jī)耕道遇到的障礙，這是難以想象的。

　　第二，受一些社會(huì)事務(wù)特性限制，行政手段有其治理局限。行政管理是基層治理中使用最多的治理方式，但也受到一些限制。有些事務(wù)不宜納入行政管理的范圍，有些事務(wù)通過(guò)行政方式處理成本太高。基層治理事務(wù)按其性質(zhì)可以分成三類：一是政策執(zhí)行類事務(wù)，二是社區(qū)公共事務(wù)，三是家庭或個(gè)人“私事”。政策執(zhí)行類事務(wù)可以通過(guò)行政方式治理，常常需要村莊和社區(qū)協(xié)助；社區(qū)公共事務(wù)往往不能簡(jiǎn)單使用行政方式，應(yīng)主要通過(guò)自治方式實(shí)現(xiàn)治理；“私事”更不宜簡(jiǎn)單通過(guò)行政方式處理。雖然“私事”常常具有公共性，例如，“人情風(fēng)”現(xiàn)象越演越烈，傷害群眾利益，不能完全不加干預(yù)，但是從行政管理的角度看，只能倡導(dǎo)，直接管理缺乏法理基礎(chǔ)和法律依據(jù)。社區(qū)公共事務(wù)以及群眾“私事”，如果都通過(guò)行政管理方式解決，治理成本將非常高，而且難以收到良好的社會(huì)效果。例如，村民結(jié)婚大擺宴席，基層政府如果直接行政干預(yù)，會(huì)引起反感，可能觸發(fā)社會(huì)穩(wěn)定事件。總之，行政管理方式有其適用范圍，很難延伸到基層治理的每一個(gè)角落。這也是我國(guó)實(shí)行基層群眾自治制度的主要原因。

　　第三，受權(quán)力和措施的限制，自治和德治手段處于無(wú)力狀態(tài)。自治是基層群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事務(wù)，其核心內(nèi)容是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。用自治手段處理基層事務(wù)，民主決策容易達(dá)成，但由于自治組織缺乏強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力和措施，多數(shù)派的決策有時(shí)難以在現(xiàn)實(shí)中落地。尤其是在社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)中，如果個(gè)別人對(duì)公共利益不管不顧，堅(jiān)持要求不切實(shí)際的補(bǔ)償，自治組織因?yàn)槿狈�資源無(wú)法滿足，也缺乏權(quán)力強(qiáng)制執(zhí)行，就會(huì)導(dǎo)致建設(shè)難以推進(jìn)。正因如此，自治決策可以在形式上達(dá)成，但容易在實(shí)際中流于形式。從制度上講，自治決策可以通過(guò)司法程序來(lái)獲得法律效力，但在耗費(fèi)審判成本后，執(zhí)行成本同樣很高，因此在實(shí)踐中幾乎不會(huì)訴諸司法。久而久之，基層群眾因感受不到自治的優(yōu)勢(shì)，加上自治程序耗費(fèi)時(shí)間和精力，就會(huì)對(duì)民主自治缺乏熱情。德治在基層治理中也面臨類似處境。德治通過(guò)道德感化教育人，但同樣缺乏強(qiáng)制力，難以對(duì)不講公德、沒(méi)有責(zé)任感的群眾起到作用。道德倡導(dǎo)如果不輔以有力的強(qiáng)制或制衡措施，最終也會(huì)陷入無(wú)力狀態(tài)。

　　（三）社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制的治理功能

　　司法、行政、自治、德治等單一手段各自面臨困難，基層治理面對(duì)只講權(quán)利和利益、不講義務(wù)和責(zé)任的個(gè)別群眾，缺乏可用的資源，缺乏有力的制衡措施。群眾可以運(yùn)用法治話語(yǔ)，主張維權(quán)，要求基層干部尊重權(quán)利、履行義務(wù)。上級(jí)黨政組織要求基層干部既要遵循法治，也要遵循黨的政治倫理，以人民為中心，站在群眾的立場(chǎng)上想問(wèn)題、辦事情，時(shí)刻關(guān)心群眾的“衣食住行”，解決群眾的困難。相比于群眾可以在各種話語(yǔ)中“游走”，選擇對(duì)自己有利的話語(yǔ)，基層干部似乎背上了“枷鎖”，有著各種義務(wù)和責(zé)任。基層治理的權(quán)力、資源與責(zé)任并不匹配。

　　在這種背景下，社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制的運(yùn)用，實(shí)際上是基層治理重組資源、強(qiáng)化權(quán)力的實(shí)踐。“治理”意味著權(quán)力對(duì)社會(huì)的作用，權(quán)力與資源相聯(lián)系，權(quán)力的運(yùn)行離不開(kāi)資源的投入、集中和損耗，因此，基層治理與其可以調(diào)動(dòng)的“資源”相聯(lián)系。資源分為配置性資源和權(quán)威性資源，前者是對(duì)物體、商品或物質(zhì)現(xiàn)象產(chǎn)生控制的能力，后者是對(duì)人產(chǎn)生控制的各類轉(zhuǎn)換能力。權(quán)力是能動(dòng)者調(diào)動(dòng)資源建構(gòu)“方法”以獲得結(jié)果的能力，這種結(jié)果是行動(dòng)者直接介入事件過(guò)程所帶來(lái)的。當(dāng)前，基層政府和自治組織缺乏足夠的資源和方法來(lái)制約缺乏義務(wù)和責(zé)任意識(shí)的群眾。社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制則提供了一種新的制約方法，在配置性資源缺乏或原有權(quán)威性資源無(wú)效的情況下，為基層治理提供新的權(quán)威性資源。

　　在基層治理中，配置性資源主要是指基層政府和自治組織所擁有的物質(zhì)和財(cái)政資源，包括集體土地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、可支配財(cái)源等；權(quán)威性資源指支配手段與制度，如綜合治理、“兩工”（義務(wù)工和積累工）制度等。在多數(shù)地方，基層自治組織缺乏自主收入，大多依賴財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)行，公益建設(shè)高度依賴自上而下的項(xiàng)目投入。土地“三權(quán)分置”，法律和政策要求“增人不增地，減人不減地”，村集體難以調(diào)整土地承包關(guān)系，土地利益結(jié)構(gòu)逐漸剛性化，自治組織很難將土地轉(zhuǎn)化為解決治理問(wèn)題的資源和能力。同時(shí)，“兩工”制度取消，基層干部不能要求村民出工，不能強(qiáng)制執(zhí)行自治組織“一事一議”的民主決策，制約手段缺乏。城市社區(qū)更是如此，社區(qū)自治組織與居民缺乏經(jīng)濟(jì)性關(guān)聯(lián)，缺乏合法支配居民行為的法律手段。在配置性資源和權(quán)威性資源兩個(gè)方面，基層政府和自治組織都是缺乏的，基層治理難以高效展開(kāi)，難以約束忽視義務(wù)和責(zé)任的行為。

　　因此，基層政府和自治組織只能實(shí)施“綜合治理”，通過(guò)各種辦法調(diào)動(dòng)各方面的資源來(lái)實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。基層干部將各種正式與非正式的資源統(tǒng)籌配置、捆綁連帶，通過(guò)利益關(guān)聯(lián)來(lái)制約民眾，以完成治理目標(biāo)。例如，將低保名額與其他治理事務(wù)關(guān)聯(lián)的“治理保”現(xiàn)象。再如，針對(duì)治理事務(wù)中不配合的群眾，尋找其輕微違法行為，以懲罰來(lái)倒逼當(dāng)事人配合。這些聚集治理資源的方法，并不符合法治精神，卻常常可以維持有效治理。

　　正是在這種處境下，社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制登上基層治理的舞臺(tái)。它最重要的功能就是通過(guò)自治的方式，重建了基層治理的連帶機(jī)制，為基層政府和自治組織帶來(lái)權(quán)威性資源，使其可以制約缺乏公益和責(zé)任觀念的群眾。維持社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制運(yùn)行，只需要基層政府和自治組織投入不多的物質(zhì)性資源。社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制通過(guò)村莊（社區(qū)）自治程序擬制出連帶機(jī)制，是一種基層治理的創(chuàng)新。事實(shí)上，在各地家庭誠(chéng)信檔案的“積分制”實(shí)踐中，分值賦予都與具體治理事務(wù)的重要程度密切相關(guān)。積分制將人們?cè)谌粘Ｉ�活和社�?huì)治理事務(wù)中的行為進(jìn)行量化，根據(jù)分值來(lái)區(qū)分“守法誠(chéng)信戶”和“違法失信戶”，進(jìn)而影響家庭成員的社會(huì)聲譽(yù)、社區(qū)福利、發(fā)展機(jī)會(huì)等。這樣，社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制就可以約束自治、法治、德治予以否定評(píng)價(jià)的行為，通過(guò)自治運(yùn)行來(lái)保障法治和德治，從而重組自治、法治、德治資源，在基層治理中促成“三治融合”。

　　四、社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制與法治的張力

　　社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制賦予基層政府和自治組織新的有力治理手段，取得了顯著成效。然而，有效性不等于合法性。社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制在運(yùn)行中的一些做法，與法治精神可能存在張力，不一定符合法治社會(huì)的要求。家庭連帶責(zé)任機(jī)制有侵犯?jìng)�(gè)人基本權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)，治理有效性容易讓基層政府和自治組織忽視遵循法治原則的重要性。基層治理運(yùn)用社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制，應(yīng)當(dāng)彌合這些張力，既滿足治理需求，又助力法治社會(huì)建設(shè)。

　　（一）家庭連帶責(zé)任與個(gè)人基本權(quán)利

　　基層治理運(yùn)用社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制的制度設(shè)計(jì)，以家庭“戶”作為基本信用單位，對(duì)所有家庭成員的社會(huì)誠(chéng)信狀況進(jìn)行記錄，以村莊（社區(qū)）為基礎(chǔ)，在縣市范圍內(nèi)組織實(shí)施。“戶”作為基本信用單位，意味著一人失信，家庭戶就被列入失信名單，所有家庭成員同時(shí)承擔(dān)不利后果。這是一種家庭成員連帶責(zé)任機(jī)制。現(xiàn)代法治強(qiáng)調(diào)責(zé)任自負(fù)原則，家庭成員連帶責(zé)任機(jī)制是否違反責(zé)任自負(fù)原則，違反現(xiàn)代法治精神呢？

　　中國(guó)有著以“戶”作為社會(huì)基本單位的深厚傳統(tǒng)。古代，以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的家戶是社會(huì)的基本組織單位，是社會(huì)的“細(xì)胞”，在經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式上形成了數(shù)千年的家戶經(jīng)營(yíng)傳統(tǒng)。雖然家戶作為最基本的社會(huì)組織單位，在世界各地幾乎相同，有其普遍的人性基礎(chǔ)，但在中國(guó)，家戶成為較為穩(wěn)定的基本經(jīng)營(yíng)組織。在傳統(tǒng)社會(huì)，社會(huì)信用系統(tǒng)建立在家庭信用的基礎(chǔ)上，家庭是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體。在現(xiàn)代社會(huì)，基層社會(huì)的很多經(jīng)濟(jì)活動(dòng)仍以家庭的名義進(jìn)行，以家庭的財(cái)產(chǎn)對(duì)外承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任，如個(gè)體工商戶的經(jīng)營(yíng)。改革開(kāi)放后，在土地集體所有制基礎(chǔ)上實(shí)行的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，就是“包產(chǎn)到戶，家庭經(jīng)營(yíng)”，承包經(jīng)營(yíng)的主體是農(nóng)戶家庭。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，有些信用記錄是因家庭戶共同經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的，其信用后果當(dāng)然由家庭戶來(lái)共同承擔(dān)。例如，農(nóng)村信用社發(fā)放小額貸款，針對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行信用評(píng)定和核定，主要依據(jù)農(nóng)戶基本情況（身份、住所、職業(yè)、收入等）、資產(chǎn)負(fù)債狀況、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況、信譽(yù)程度等指標(biāo)，而不僅僅根據(jù)個(gè)人相關(guān)情況。

　　以“戶”為主體承包作為生產(chǎn)資料的土地，會(huì)強(qiáng)化“戶”作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本單位，進(jìn)一步強(qiáng)化它作為社會(huì)治理和社會(huì)活動(dòng)的基本單位。“低保戶”的認(rèn)定，以家庭的住房和收入標(biāo)準(zhǔn)作為基本依據(jù)，低于一定標(biāo)準(zhǔn)的家庭才可以納入。在實(shí)踐中，相關(guān)的家庭收入標(biāo)準(zhǔn)甚至延伸到有贍養(yǎng)義務(wù)的子女，盡管他們已經(jīng)“獨(dú)立門戶”。“五保戶”也是以“戶”為單位，即使“五保戶”往往只是鰥寡孤獨(dú)的個(gè)人。農(nóng)村人情交往都以“戶”為單位進(jìn)行；征地、占地也以“戶”為工作對(duì)象，戶的利益和意見(jiàn)往往被視為一致；農(nóng)村環(huán)境治理，無(wú)論是“家庭作坊”污染，還是村容村貌整治，都會(huì)將家庭戶視作共同行為的主體。在此背景下，社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制以家庭戶作為基本信用單位，對(duì)所有家庭成員的社會(huì)誠(chéng)信狀況進(jìn)行記錄，由其共同承擔(dān)誠(chéng)信激勵(lì)或失信懲罰，就有相當(dāng)?shù)暮侠硇浴?/p>

　　然而，如果社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制的連帶后果牽涉家庭成員的基本權(quán)利，其合法性就需要推敲。它可能構(gòu)成一種不當(dāng)關(guān)聯(lián)，違反“不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止”的公法原則。盡管作為連帶責(zé)任依據(jù)的《家庭誠(chéng)信文明管理辦法》，是經(jīng)過(guò)村莊或社區(qū)的自治程序，甚至在基層政府指導(dǎo)下制定的，然而，以社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制限制個(gè)人基本權(quán)利，還是不具有合法性。有的基層自治組織規(guī)定，對(duì)違法失信戶一律不開(kāi)具除身份證明之外的其他證明，這使相關(guān)家庭成員可能喪失公務(wù)員招錄、企事業(yè)招聘、征兵升學(xué)方面的機(jī)會(huì)。在宜都調(diào)研時(shí)，傳聞鄰縣有兩個(gè)頗具“威懾力”的案例，都是因父親的行為導(dǎo)致家庭被納入違法失信戶名單，致使子女報(bào)考公務(wù)員、空乘時(shí)無(wú)法通過(guò)“政審”，最終未被錄用。如果這些案例屬實(shí)，就相當(dāng)于剝奪了當(dāng)事人平等就業(yè)的權(quán)利。剝奪個(gè)人基本權(quán)利的自治規(guī)則，其合法性存在疑問(wèn)。自治規(guī)則應(yīng)當(dāng)具有合法性，獲得國(guó)家法律的認(rèn)可。

　　社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制中的家庭連帶責(zé)任，可能反映在政審考察、資格審核、執(zhí)照審核、政策扶持、發(fā)展機(jī)會(huì)等多方面，涉及入黨、入學(xué)、就業(yè)、從政、扶貧、經(jīng)營(yíng)等具體事務(wù)。如果處理不當(dāng)，就有可能因“不當(dāng)聯(lián)結(jié)”而侵犯?jìng)�(gè)人基本權(quán)利，可能涉及名譽(yù)權(quán)、隱私權(quán)、個(gè)人信息權(quán)等人格權(quán)利，也可能涉及勞動(dòng)權(quán)、獲得物質(zhì)幫助權(quán)、受教育權(quán)、文化活動(dòng)自由等經(jīng)濟(jì)權(quán)利或文化權(quán)利。連帶責(zé)任的歸結(jié)，是否屬于合理關(guān)聯(lián)，需要從事務(wù)的性質(zhì)和責(zé)任的輕重去細(xì)加判斷。如果因某家庭是違法失信戶，就拒絕為其家庭成員開(kāi)具必要證明，這缺乏合法性，很容易侵犯?jìng)�(gè)人基本權(quán)利。因此，涉及家庭成員的連帶責(zé)任，更為合適的做法也許是，如實(shí)向相關(guān)單位報(bào)送違法失信戶的家庭信用情況，而并不直接決定相關(guān)責(zé)任。如此處理足以引起人們的重視，父母為子女的前途著想，幾乎不會(huì)去冒風(fēng)險(xiǎn)。這樣，既可以保持社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制的威懾力，也不至于直接侵害個(gè)人基本權(quán)利。

　　“失信信息當(dāng)然會(huì)對(duì)信息主體的福利帶來(lái)一定的影響，至于其影響究竟有多大，關(guān)鍵在于運(yùn)用者如何判斷。”誠(chéng)信信息應(yīng)當(dāng)只是相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行判斷的參考信息，可能因此產(chǎn)生的重大不利后果應(yīng)當(dāng)關(guān)聯(lián)相應(yīng)的法律制度，需要援引法律、政策或其他正式制度作為施加不利后果的依據(jù)。基層政府和自治組織應(yīng)當(dāng)只是收集信息，根據(jù)需要存儲(chǔ)，以便社會(huì)查詢和應(yīng)用，或根據(jù)制度提供給需要的社會(huì)主體，不宜直接作出對(duì)當(dāng)事人有重大不利影響的決策。至于失信信息的影響力，則交由相關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)相應(yīng)事務(wù)進(jìn)行權(quán)衡。

　　（二）治理有效性與遵循法治原則

　　基層治理事務(wù)有政策執(zhí)行類事務(wù)、社區(qū)公共事務(wù)、家庭或個(gè)人“私事”三類。政策執(zhí)行類事務(wù)是自上而下的要求，是必須完成的任務(wù)。社區(qū)公共事務(wù)則源自內(nèi)生秩序需求，如果處理好，社區(qū)環(huán)境、鄉(xiāng)風(fēng)文明就可以提高，社區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)就可以夯實(shí)。“私事”因有社會(huì)影響和文化公共性，也逐漸成為基層治理事務(wù)。在治理需求下，這些事務(wù)不斷被納入社會(huì)誠(chéng)信評(píng)價(jià)范圍，以社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制為基層治理手段的趨勢(shì)日益加強(qiáng)。

　　例如，在湖北五峰土家族自治縣，社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制最早用于“剎人情風(fēng)”，勸阻群眾紅白事大操大辦，推進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明。后來(lái)，縣政府基于治理需要將其他一些事務(wù)納入社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制評(píng)價(jià)范圍。縣政府認(rèn)為老年人贍養(yǎng)問(wèn)題需要治理，就下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展敦促贍養(yǎng)人將被贍養(yǎng)人接入安全住房共同生活的通告》，將不履行贍養(yǎng)義務(wù)的行為記入家庭誠(chéng)信檔案，敦促保障老年人權(quán)益。縣政府決定創(chuàng)建文明城市，便將家庭誠(chéng)信檔案與環(huán)境整治相結(jié)合，開(kāi)展“文明鄉(xiāng)村，潔凈家園”創(chuàng)評(píng)活動(dòng)，每季度組織由村干部、村民小組長(zhǎng)、保潔員組成的工作專班，檢查農(nóng)戶家庭生活衛(wèi)生和垃圾處理情況，并在考核評(píng)分、召開(kāi)村民代表會(huì)議審議、公示等環(huán)節(jié)后，排出“紅黑榜”：對(duì)“紅榜”農(nóng)戶授予“潔凈家庭”榮譽(yù)稱號(hào)，給予一定物資獎(jiǎng)勵(lì)；將“黑榜”農(nóng)戶納入違法失信戶，使之承擔(dān)相應(yīng)不利后果。后來(lái)，由于扶貧搬遷工作的需要，又把家庭誠(chéng)信檔案與該工作相關(guān)聯(lián)，將住新房、不拆舊房的，子女住新房、老人住危房的，申請(qǐng)搬遷、房屋建成后又不入住的幾類搬遷戶等列入失信戶名單，以“黑榜”公開(kāi)曝光。

　　社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制的約束范圍逐漸擴(kuò)展到社會(huì)治安處罰、公益事業(yè)、移風(fēng)易俗、鄰里關(guān)系、家庭關(guān)系、環(huán)境衛(wèi)生、文明行為等方面，幾乎涵蓋所有基層治理事務(wù)。但是，有的地方基層治理越來(lái)越依賴社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制，碰到難辦問(wèn)題，就用社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制關(guān)聯(lián)處理，導(dǎo)致社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制被濫用。例如，某地社會(huì)信用管理制度規(guī)定：平安“三率”實(shí)地測(cè)評(píng)或電話測(cè)評(píng)中，填寫或回答不安全、不滿意的，每次扣1分。這是一種濫權(quán)行為，實(shí)際是借助社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)政府在績(jī)效考評(píng)中獲優(yōu)的愿望，規(guī)避工作中可能存在的問(wèn)題，從而使上級(jí)政府的績(jī)效考評(píng)目標(biāo)落空。再如，一些地方將上訪行為列入社會(huì)誠(chéng)信負(fù)面清單，只要存在上訪行為就會(huì)扣分。這樣不加區(qū)分地對(duì)所有上訪行為作負(fù)面評(píng)價(jià)，一方面有剝奪群眾信訪權(quán)利的嫌疑，另一方面有濫用權(quán)力規(guī)避監(jiān)督的嫌疑。在一些村莊的誠(chéng)信積分規(guī)則中，甚至“拒不支持村組干部工作”也會(huì)導(dǎo)致減分。這種積分規(guī)則過(guò)于抽象寬泛，幾乎將基層治理需求直接置于社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制之中，在實(shí)際操作時(shí)可能導(dǎo)致隨意施加不利后果。

　　若基層政府和自治組織為了完成治理任務(wù)，對(duì)個(gè)人的合法行為作出負(fù)面評(píng)價(jià)并用于表征社會(huì)誠(chéng)信，就在信息與社會(huì)誠(chéng)信之間進(jìn)行了不夠謹(jǐn)慎的關(guān)聯(lián)，可能違反“不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止”的公法原則。這些做法將繁重的治理任務(wù)，簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)移給社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制承擔(dān)，本質(zhì)上是“懶政”。很多日常生活和社會(huì)治理方面的行為，本可交由道德或社會(huì)規(guī)范去調(diào)整，但在日漸陌生化的社會(huì)，這些道德和社會(huì)規(guī)范難以自發(fā)執(zhí)行，此時(shí)基層政府和自治組織將它們納入執(zhí)行范疇，往往具有合理性乃至正當(dāng)性。然而，如果基層政府和自治組織“公權(quán)私用”，借社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制服務(wù)于組織體自身的利益，則沖淡了上述合理性。

　　隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，各種認(rèn)證成為每個(gè)人向外發(fā)展的必經(jīng)程序。基層社會(huì)本來(lái)具有模糊性，但國(guó)家政權(quán)建設(shè)的需求及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的信任機(jī)制要求各種認(rèn)證，村莊或社區(qū)因此需要承擔(dān)起信息識(shí)別和傳遞的責(zé)任。人們可以在經(jīng)濟(jì)上脫離所在的社區(qū)，卻需要社區(qū)進(jìn)行最基礎(chǔ)的認(rèn)證，上學(xué)、參軍、就業(yè)、異地居住、享受國(guó)家福利、辦理執(zhí)照、貸款等，都需要來(lái)自社區(qū)的證明。人們不一定依賴當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)福利，卻帶來(lái)了相當(dāng)多的基層治理事務(wù)。這些向外的人和事務(wù)，與在地的人和事務(wù)在基層治理中被社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制關(guān)聯(lián)起來(lái)，基層治理的特定職責(zé)與基層群眾的義務(wù)也被關(guān)聯(lián)起來(lái)，基層政府或自治組織以其自身應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)作為條件，要求人們履行在其他治理事務(wù)中的義務(wù)。這在基層治理中取得了明顯成效，很多人正是在這種威懾下對(duì)待自己的義務(wù)和責(zé)任。但是，這對(duì)權(quán)利行使施加了條件，本該享有的權(quán)利被設(shè)置了附屬性義務(wù)，而原屬于基層政府和自治組織的職責(zé)，被化約為創(chuàng)新的治理工具，用于約束人們的行為。

　　總的來(lái)說(shuō)，基層治理運(yùn)用社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制，實(shí)質(zhì)上創(chuàng)設(shè)了新的治理工具，是回應(yīng)基層治理需求的產(chǎn)物，同時(shí)潛藏著違背法治精神的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，面對(duì)政策執(zhí)行、事務(wù)處理、秩序生產(chǎn)等多方面的治理需求，既有的自治、法治、德治方式各自面臨困難，社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制可以促成“三治融合”，成為有效的治理工具。另一方面，社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制的運(yùn)用，自始便有工具屬性，不加限制容易被基層政府或自治組織的“私利”綁架，從而可能違背法治精神，遭到違法運(yùn)用。在實(shí)踐中，社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制主要由基層政府和自治組織設(shè)計(jì)并推行，公共權(quán)力全面介入其中，相應(yīng)的合法性審查未必充分，社會(huì)誠(chéng)信的范疇可能被隨意泛化。因此，社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制的運(yùn)行，在關(guān)注治理有效性的同時(shí)，需要特別強(qiáng)調(diào)遵循法治原則，尤其需要防止社會(huì)誠(chéng)信被泛化。這要求治理事務(wù)與社會(huì)誠(chéng)信的關(guān)聯(lián)應(yīng)當(dāng)具有合法性，區(qū)分不同的范圍和層次，并有相應(yīng)的法律、政策、自治規(guī)則層面的依據(jù)。

　　五、社會(huì)誠(chéng)信及法治社會(huì)的未來(lái)

　　基層治理運(yùn)用社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制，是面向?qū)嵺`需求的能動(dòng)作為。當(dāng)基層社會(huì)進(jìn)入利益多元化時(shí)代，人們的權(quán)利和責(zé)任觀念發(fā)生很大變化，過(guò)去的管理方式在很多事務(wù)中不再適合，基層治理缺乏可用的資源。群眾表達(dá)利益訴求，可以運(yùn)用權(quán)利本位的法治話語(yǔ)，也可以運(yùn)用以人民為中心的政治話語(yǔ)，基層政府和自治組織卻難以制約無(wú)視義務(wù)和責(zé)任的群眾。社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制將基層治理事務(wù)納入評(píng)價(jià)范圍，對(duì)自治、法治、德治所提倡或反對(duì)的行為進(jìn)行社會(huì)誠(chéng)信評(píng)價(jià)，對(duì)違法失信行為施加相應(yīng)的不利后果，從而重組自治、法治、德治等各種資源，促成“三治融合”的基層治理。

　　基層治理運(yùn)用社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制的創(chuàng)新，也為社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)開(kāi)辟了新天地。一方面，它突破了信用通常適用的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，使社會(huì)信用體系不局限于經(jīng)濟(jì)交易、金融活動(dòng)、市場(chǎng)消費(fèi)，不僅是市場(chǎng)信用風(fēng)險(xiǎn)的管理體系，而且嵌入日常生活和社會(huì)治理事務(wù)，著力于社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)，契合我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)民生高度互嵌的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。另一方面，它突破了社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)聚焦于重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域、落腳于重點(diǎn)人群職業(yè)信用建設(shè)的慣性，進(jìn)入基層最廣泛人群的日常生活和社會(huì)治理，將中國(guó)人口的大多數(shù)切實(shí)納入社會(huì)誠(chéng)信體系。這兩個(gè)方面分別拓展了社會(huì)信用的適用領(lǐng)域和對(duì)象，為社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)在法治社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮更大作用奠定了基礎(chǔ)。

　　新時(shí)代，社會(huì)管理已經(jīng)向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變。社會(huì)管理模式依賴簡(jiǎn)單直接的行政管理，管理者與被管理者的關(guān)系更多的是一種指令與執(zhí)行的關(guān)系，市場(chǎng)和社會(huì)在其中相對(duì)缺位。現(xiàn)代社會(huì)治理則具有管理、服務(wù)、合作多重職能，在社會(huì)系統(tǒng)的各個(gè)組成部分、社會(huì)生活的不同領(lǐng)域、社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)督。社會(huì)治理需要發(fā)掘、培育社會(huì)機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用，揚(yáng)棄政府統(tǒng)管包攬的管理模式。因此，我國(guó)提出建設(shè)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，強(qiáng)調(diào)多元主體合作共治，黨委政府發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)作用，公眾參與必不可少，眾人的事情由眾人商量，社會(huì)力量發(fā)揮協(xié)同作用，群眾自治組織、社團(tuán)、行業(yè)組織、企業(yè)等各有具體作用。伴隨社會(huì)管理邁向社會(huì)治理，必然出現(xiàn)治理主體多元化、治理工具多樣化的趨勢(shì)，社會(huì)事務(wù)越來(lái)越傾向于由多元主體通過(guò)社會(huì)機(jī)制解決，政府也不斷助推社會(huì)力量和社會(huì)機(jī)制介入。社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制就是在這種背景下登上基層治理的舞臺(tái)，它既是多元主體協(xié)同治理的中介，也是治理主體聚集權(quán)威性資源的工具。

　　未來(lái)社會(huì)必然是法治社會(huì)。法治社會(huì)的核心內(nèi)涵是，公權(quán)力運(yùn)作系統(tǒng)之外的社會(huì)生活的法治化。法治社會(huì)要求把社會(huì)生活的基本方面納入法治的調(diào)整范圍，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和保障作用，在法治軌道上統(tǒng)籌社會(huì)力量、平衡社會(huì)利益、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為，運(yùn)用法治思維處理各種社會(huì)事務(wù)，依靠法治方式解決各種社會(huì)矛盾和問(wèn)題。然而，法治社會(huì)并不意味著所有社會(huì)事務(wù)都必須通過(guò)法律程序來(lái)處理，而是說(shuō)社會(huì)治理必須遵循法治精神和法治原則，運(yùn)用法治思維和法治方式。因此，法治社會(huì)建設(shè)堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合，法律規(guī)范、社會(huì)規(guī)范、道德規(guī)范共同作用，以自治維護(hù)法治、以道德滋養(yǎng)法治精神。“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約等基層規(guī)范在社會(huì)治理中的作用，培育社區(qū)居民遵守法律、依法辦事的意識(shí)和習(xí)慣，使大家都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。”“既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用，又重視發(fā)揮道德的教化作用，實(shí)現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。”

　　社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制能成為自治、法治、德治相結(jié)合的重要抓手和平臺(tái)，因此必將成為法治社會(huì)重要的治理工具。它通過(guò)聲譽(yù)機(jī)制實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制的作用。社會(huì)治理由此轉(zhuǎn)向“更少規(guī)制、更多聲譽(yù)”的形態(tài)：不同領(lǐng)域中的各種聲譽(yù)機(jī)制發(fā)揮作用，而政府的職能將被重新定位，它從直接管理中退出，著眼于提高各個(gè)領(lǐng)域的信息透明度，著力于信息的收集和公開(kāi)，支持聲譽(yù)機(jī)制發(fā)揮作用。社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制可以減輕行政和司法的運(yùn)行成本，因?yàn)椤肮�開(kāi)羞辱”的方式改變了“軟法工具”的特征，施加“聲譽(yù)”風(fēng)險(xiǎn)可以改變相應(yīng)主體的行為，起到市場(chǎng)懲戒和社會(huì)懲戒的效果，這所耗費(fèi)的成本顯然低于要達(dá)到相同效果的司法或行政成本。社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制還可以鼓勵(lì)社會(huì)成員達(dá)到更高的道德水平。傳統(tǒng)的司法和行政手段最多強(qiáng)制社會(huì)成員達(dá)到法律底線，而社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制可以鼓勵(lì)超出法律的道德行為。

　　基層治理運(yùn)用社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制已經(jīng)取得了明顯成效。基層政府和自治組織建立誠(chéng)信檔案，對(duì)誠(chéng)信信息進(jìn)行記錄歸集、共享備查，并據(jù)此實(shí)施分類評(píng)價(jià)和關(guān)聯(lián)獎(jiǎng)懲，確保基層治理的有效性。但是，社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制運(yùn)用與法治社會(huì)之間存在張力，此點(diǎn)遭到詬病。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)信用工具應(yīng)當(dāng)遵守合法性的約束，在公法原則的約束下，依法限定公共信用信息范圍，注重信用指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的合理性與合法性，尊重和保障公民信息權(quán)利，注重信用情況與獎(jiǎng)懲措施之間的合理聯(lián)結(jié)和成比例性，建立信用信息有效期制度和信用修復(fù)機(jī)制。還有學(xué)者認(rèn)為，需要對(duì)社會(huì)信用體系建設(shè)重新進(jìn)行政策定位，合理規(guī)范失信懲戒的設(shè)定權(quán)，要求社會(huì)信用規(guī)范的制定符合法的一般原則，并確保社會(huì)信用規(guī)范制定或?qū)嵤┑膶彶榕c救濟(jì)的可得性。這些認(rèn)識(shí)都有一定道理，不過(guò)似乎還局限在行政法視野中。基層治理運(yùn)用社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制，看起來(lái)是治理權(quán)力對(duì)社會(huì)的介入，但從發(fā)展的視角看，更多的是現(xiàn)代法治的邏輯延伸，其本質(zhì)是運(yùn)用新的治理技術(shù)和思路回應(yīng)社會(huì)治理領(lǐng)域的頑疾，特別是“有法不依”“執(zhí)法不嚴(yán)”“違法不究”問(wèn)題及其背后的執(zhí)法能力不足問(wèn)題。這些問(wèn)題的解決構(gòu)成中國(guó)法治社會(huì)建設(shè)的當(dāng)然內(nèi)容，基層治理不能不面對(duì)。

　　社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制促成“三治融合”，促使我們?cè)诟鼜V闊的視野中思考社會(huì)信用體系。信用本來(lái)就是存在于日常生活、經(jīng)濟(jì)交往、社會(huì)治理等各個(gè)領(lǐng)域的概念，將違約行為、違法行為、違反自治規(guī)范行為、違反特定道德的行為統(tǒng)一稱為“違法失信”，在理論上具有自洽性，在地方政策甚至地方立法上已經(jīng)成為廣泛現(xiàn)實(shí)，也為諸多中央文件所肯定。與西方國(guó)家不同，我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)誠(chéng)信和交易信用問(wèn)題都較為凸顯，兩者還互相影響、互相轉(zhuǎn)化；在有些領(lǐng)域，違法現(xiàn)象、違約現(xiàn)象、違反公共道德現(xiàn)象比較突出，這些失信現(xiàn)象已超出交易信用風(fēng)險(xiǎn)范疇，涉及日常生活、社會(huì)治理、政務(wù)誠(chéng)信和司法公信等領(lǐng)域。我國(guó)不宜將社會(huì)信用簡(jiǎn)單等同于金融征信。比如，有人屢次違法，違反社會(huì)公德，違反自治規(guī)范，但在經(jīng)濟(jì)交易和金融領(lǐng)域，借貸還款及時(shí)，信用記錄良好，如果他的信用評(píng)價(jià)仍然是“良好”，那么這樣的情形是不合理的。因?yàn)槭胤ㄊ鞘匦诺牡拙�要求。也很難相信，一個(gè)經(jīng)常違反法律或自治規(guī)范的人，會(huì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中誠(chéng)信的人。因此，社會(huì)信用建設(shè)不宜拘泥于西方經(jīng)驗(yàn)，而應(yīng)定位于囊括社會(huì)誠(chéng)信的更為廣泛的社會(huì)信用體系。

　　中國(guó)的社會(huì)信用體系建設(shè)具有足夠的包容性和彈性，回應(yīng)了現(xiàn)實(shí)的治理需求，是獨(dú)具特色的實(shí)踐，對(duì)此應(yīng)有制度自信，予以客觀認(rèn)識(shí)。當(dāng)下中國(guó)社會(huì)誠(chéng)信水平偏低，誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)氛圍尚未形成，“違法過(guò)剩”現(xiàn)象較為突出。具體而言，生產(chǎn)安全事故并不少見(jiàn)，食品藥品安全保障不足，商業(yè)詐騙頻繁出現(xiàn)，偷稅漏稅司空見(jiàn)慣，學(xué)術(shù)不端現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，有必要構(gòu)建著眼于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全面治理的社會(huì)信用體系，讓違法失信處處難行、守法誠(chéng)信處處受益，從而敦促全社會(huì)樹立誠(chéng)信意識(shí)，讓社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)進(jìn)入良性循環(huán)，并服務(wù)于法治社會(huì)建設(shè)。當(dāng)然，也需要避免“信用是個(gè)筐，什么都往里裝”的“泛信用化”現(xiàn)象，必須追問(wèn)并解決“什么往里裝”“如何裝”的問(wèn)題，從而防止濫用失信懲戒措施的傾向。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)該從現(xiàn)代法治精神和法治社會(huì)形態(tài)出發(fā)，充分認(rèn)識(shí)自治、法治、德治之間的關(guān)系；對(duì)違法失信行為的懲戒并不都由社會(huì)信用法，甚至并不都由法律直接調(diào)整，而可以由社會(huì)自治規(guī)范、道德規(guī)范、政策規(guī)范來(lái)調(diào)整。

　　基于此，未來(lái)我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立立體的社會(huì)誠(chéng)信體系，建立多維度、多層次的社會(huì)征信系統(tǒng)。所有不侵犯?jìng)�(gè)人權(quán)利的信息都可以記載，這些信息在不同層次和范圍內(nèi)服務(wù)于不同的目的，關(guān)聯(lián)不同的不利后果。有些信息在村莊或社區(qū)層面公開(kāi)，在自治或社會(huì)道德維度上承擔(dān)失信的不利后果；有些信息在縣域或市域范圍內(nèi)公開(kāi)，在某級(jí)政府政策維度上承擔(dān)失信責(zé)任；有些信息在全國(guó)范圍內(nèi)公開(kāi)，在法律法規(guī)層面承擔(dān)違法失信責(zé)任。在多維度、多層次的征信系統(tǒng)記錄的失信行為中，只有一部分會(huì)成為法律上的失信行為，載入失信記錄；載入失信記錄的行為，還應(yīng)有相應(yīng)的法律法規(guī)依據(jù)才承擔(dān)失信懲戒責(zé)任。無(wú)疑，系統(tǒng)完備的制度建設(shè)面臨挑戰(zhàn)。因?yàn)榈赖潞蜕鐣?huì)規(guī)范是零散的，法律規(guī)范雖然相對(duì)系統(tǒng)，但總體上仍然難以與社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制的運(yùn)行對(duì)接，失信懲戒責(zé)任需要再次建構(gòu)。同時(shí)，制度設(shè)計(jì)者的經(jīng)驗(yàn)積累還不夠，認(rèn)識(shí)無(wú)法一次到位，技術(shù)能力也還不成熟。雖然商務(wù)誠(chéng)信建設(shè)方面有成熟完備的模型和方案，但社會(huì)誠(chéng)信的復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)商務(wù)誠(chéng)信，難以簡(jiǎn)單借鑒。只有社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制在實(shí)踐中發(fā)揮功效，相應(yīng)的規(guī)范理論才會(huì)進(jìn)一步發(fā)展。

　　社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制的背后是法治社會(huì)的邏輯：自治、法治、德治相結(jié)合，社會(huì)規(guī)范、道德規(guī)范、政策規(guī)范、法律規(guī)范共同作用。這些規(guī)范有著不同的分工。社會(huì)信用法規(guī)定失信懲戒的法治原則，將失信懲戒的具體適用指向其他法律法規(guī)，并規(guī)定自治、法治、德治的結(jié)合原則，以及社會(huì)規(guī)范、道德規(guī)范、政策規(guī)范、法律規(guī)范各自作用的空間。其他法律法規(guī)、政策規(guī)范、社會(huì)規(guī)范、道德規(guī)范則在各自范圍內(nèi)規(guī)定失信應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果。當(dāng)然，這些規(guī)范的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)接受合法性審查。由于社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)正在進(jìn)行中，與之相關(guān)的法治社會(huì)建設(shè)也在推進(jìn)，尚不成熟，而且基層社會(huì)治理與時(shí)俱進(jìn)、不斷更新，因此，建設(shè)完善、規(guī)范的社會(huì)誠(chéng)信體系將是一個(gè)長(zhǎng)期而充滿挑戰(zhàn)的過(guò)程。

　　作者：陳柏峰，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院、國(guó)家治理學(xué)院教授

　　本文發(fā)表于《中國(guó)法學(xué)》2022年第3期，因篇幅限制，注釋省略。作者身份信息為發(fā)文時(shí)信息。

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