社會信用體系建設(shè)法將全方位影響政府采購信用管理既有格局

■ 張澤明

前不久，《中華人民共和國社會信用體系建設(shè)法（向社會公開征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）正式發(fā)布，意味著我國在社會信用管理方面又向前邁進了一大步。雖然該法剛開始向社會征求意見，并未定稿，但從目前的條文表述來看，其立法布局與具體規(guī)定將會對政府采購信用管理產(chǎn)生全方位的影響。如何在該立法引領(lǐng)的信用管理法治化浪潮中守法用法，依法維護好自身權(quán)益，是擺在政府采購各利益相關(guān)方面前不容小覷的重要課題。

政府采購領(lǐng)域迫切呼喚社會信用管理頂層立法

信用管理是目前應(yīng)用越來越廣泛的一種社會管理手段，而政府采購是應(yīng)用信用管理手段的重點領(lǐng)域。將供應(yīng)商列入不良行為記錄名單，一定時間內(nèi)禁止其參加政府采購活動，依據(jù)嚴(yán)重失信主體名單對供應(yīng)商進行聯(lián)合懲戒等，都是政府采購領(lǐng)域常用的信用管理手段。

但由于信用管理尚未形成完整法律體系，缺少專門的基本法律對涉及信用管理的法律概念和具體法律程序進行準(zhǔn)確定義，以及對信用管理有異議的信用主體救濟措施尚不明晰，導(dǎo)致包括政府采購在內(nèi)的社會各領(lǐng)域準(zhǔn)確規(guī)范應(yīng)用信用管理面臨一定阻礙，且實踐中也隨之出現(xiàn)不少失信懲戒擴大化的案例。

因此，構(gòu)建比較完整的信用管理法律體系，尤其是盡快出臺法律層級的信用管理規(guī)范，是政府采購行業(yè)乃至社會各界共同的迫切期待。前不久，社會信用體系建設(shè)法公開征求意見。筆者認(rèn)為，這正是回應(yīng)社會關(guān)切，搭建信用管理法律體系四梁八柱的重要舉措。

從目前政府采購信用管理的規(guī)范性文件體系來看，行業(yè)內(nèi)已形成以《國務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕33號）和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2020〕49號）兩個政策性文件為頂層指導(dǎo)，以《全國公共信用信息基礎(chǔ)目錄（2022年版）》《全國失信懲戒措施基礎(chǔ)清單（2022年版）》為基本規(guī)范，以政府采購法及其實施條例為代表的一系列政府采購法律規(guī)范性文件體系為具體遵循，著力落實《關(guān)于在政府采購活動中查詢及使用信用記錄有關(guān)問題的通知》（財庫〔2016〕125號）和部門失信聯(lián)合懲戒備忘錄、地方失信聯(lián)合懲戒備忘錄的基本信用管理格局。筆者認(rèn)為，如果社會信用體系建設(shè)法和與之配套的相關(guān)法律、法規(guī)正式頒布實施，將會有效解決現(xiàn)有政府采購信用管理體系頂層設(shè)計不完整的問題，彌補信用管理缺乏法律層級文件的缺陷。

社會信用體系建設(shè)法對政府采購領(lǐng)域影響巨大

目前，《征求意見稿》對信用管理的相關(guān)法律概念進行了嚴(yán)格定義，對信用管理程序尤其是失信懲戒程序和信息主體救濟程序進行了規(guī)范，并對實踐中容易混淆的問題進行了澄清，為信用行業(yè)發(fā)展指明了方向。《征求意見稿》顯示的信用管理基本導(dǎo)向，對監(jiān)管部門的信用管理、政府采購各方當(dāng)事人的執(zhí)行都將產(chǎn)生重大影響。

對于監(jiān)管部門的影響，主要體現(xiàn)在監(jiān)管手段得以拓展，但隨之而來的挑戰(zhàn)是信用監(jiān)管職能行使必須嚴(yán)格依照法定程序。具體來說，監(jiān)管部門要做好以下三方面的調(diào)整工作。

一是要建立信用記錄制度。按照《征求意見稿》第五條和第八條要求，監(jiān)管部門要建立管理對象和行業(yè)市場主體的信用記錄，用于數(shù)據(jù)共享和分級分類監(jiān)管。《征求意見稿》第八條規(guī)定，符合條件的領(lǐng)域要依法設(shè)列嚴(yán)重失信主體名單，并對嚴(yán)重失信主體名單進行了定義。這實際是將現(xiàn)有做法升格為法律，政府采購領(lǐng)域顯然也需要設(shè)列。《征求意見稿》第三十五條還規(guī)定，各監(jiān)管部門對代理服務(wù)機構(gòu)有加強信息披露的責(zé)任。

二是要依法進行失信懲戒管理。《征求意見稿》第九十二條設(shè)立了嚴(yán)重失信主體名單管理制度，規(guī)定設(shè)列該名單必須以法律、法規(guī)為直接依據(jù)，取消了暫不具備條件的可由該領(lǐng)域主管（監(jiān)管）部門以部門規(guī)章形式確定的現(xiàn)行做法，進一步收緊權(quán)限，最大限度從程序上避免失信懲戒過懲不當(dāng)。

值得注意的是，《征求意見稿》第九十條還明確了行政處罰類聯(lián)合失信懲戒措施應(yīng)依照行政處罰程序行使。換言之，行政機關(guān)不能因為市場主體上了嚴(yán)重失信名單，就立即在本領(lǐng)域?qū)ζ溥M行減損權(quán)利或增加義務(wù)的行政處罰類懲處，而應(yīng)按照法律法規(guī)，判定是否可進行行政處罰并嚴(yán)格按照行政處罰程序執(zhí)行。這其實是在法律層級對基層聯(lián)合懲戒中出現(xiàn)的一些“荒腔走板”行為進行糾正，對懲戒原則進行澄清與釋明，避免監(jiān)管部門的亂作為。這也值得政府采購領(lǐng)域深入領(lǐng)會并加以重視。

三是要有效使用信用報告并依法處理信息。《征求意見稿》第二十一條規(guī)定了行政機關(guān)推廣應(yīng)用第三方信用報告的責(zé)任，并應(yīng)向社會公開代理機構(gòu)信用信息。《征求意見稿》第九十八條規(guī)定了監(jiān)管部門不得以任何形式向申請信用修復(fù)的主體收取費用，應(yīng)當(dāng)建立完善信用修復(fù)協(xié)同機制，及時同步更新失信行為糾正后的信用修復(fù)信息。《征求意見稿》第一百零一條規(guī)定了國家機關(guān)工作人員在信用信息管理、信用監(jiān)督管理、信用修復(fù)等過程中的法律責(zé)任。

《征求意見稿》對采購人在政府采購活動中守信用信也提出了更高要求。

一方面，《征求意見稿》在法條布局謀篇上，將政務(wù)誠信建設(shè)一章列于政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)四大領(lǐng)域之首，足以顯示其對規(guī)范政務(wù)誠信的高度關(guān)注，采購人更應(yīng)當(dāng)對守信用信高度重視。

另一方面，采購人守信的法律約束得到加強。《征求意見稿》多項條款明確指出，行政機關(guān)和公務(wù)員在政府采購領(lǐng)域（包括政府和社會資本合作領(lǐng)域）的守信義務(wù)，通過建立公務(wù)員誠信檔案、失信問責(zé)、政務(wù)誠信納入政府績效考核、項目守信承諾納入政府方信用記錄等多項措施，試圖構(gòu)建有效的政府和公務(wù)人員失信懲罰體系。如，第十七條和第二十條明確指出，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強政府采購領(lǐng)域政務(wù)誠信建設(shè)，嚴(yán)格監(jiān)督采購人在項目履約驗收環(huán)節(jié)的信用狀況，依法處理采購人及有關(guān)責(zé)任人在政府采購活動中的違法失信行為。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)將項目守信履約情況與實施成效納入項目政府方責(zé)任人信用記錄。

此外，采購人要依法履行好守信激勵措施。《征求意見稿》第八十八條明確規(guī)定，對信用狀況良好的信用信息主體，在公共資源交易中，國家機關(guān)在法定權(quán)限范圍內(nèi)，可以在同等條件下予以優(yōu)先考慮。

對采購代理機構(gòu)和供應(yīng)商而言，《征求意見稿》現(xiàn)有表述同步提高了他們的守信權(quán)利與義務(wù)。

一是規(guī)范了信用異議程序，使得代理機構(gòu)和供應(yīng)商在對信用管理產(chǎn)生不認(rèn)同時，可以采取異議、投訴、行政復(fù)議、訴訟等多種方式行使救濟權(quán)。

二是建立了信用承諾制度。《征求意見稿》第七條要求在事前、事中、事后監(jiān)管中，全面建立信用承諾制度，對于相關(guān)方履行承諾情況要記入信用記錄。代理機構(gòu)和供應(yīng)商如果有失信行為，法律制約力更加強大。

三是明確了信用信息查詢免費。《征求意見稿》第九十四條規(guī)定，全國公共信用信息共享平臺、地方公共信用信息共享平臺應(yīng)當(dāng)向信用主體提供不限次數(shù)的免費查詢服務(wù)。這樣一來，無論是代理機構(gòu)還是供應(yīng)商，在參與政府采購過程中依然可以延續(xù)原有通過“信用中國”免費查詢信用信息的工作模式。

社會信用體系建設(shè)法影響力真正發(fā)揮作用還有待時日

一是社會信用體系建設(shè)法目前首次向社會征求意見，條文尚未最終定稿，許多條款細(xì)節(jié)需要在征求意見后予以修改，一些監(jiān)管理念和措施仍需在征求意見中進一步得到醞釀、補充、提煉并取得廣泛共識。比如，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)正在力推的行賄黑名單制度如何有效融入社會信用治理，在征求意見稿中就未見表述，因此，仍有不少程序細(xì)節(jié)有待進一步研究。以此類推，社會信用體系建設(shè)法最終將對政府采購形成何種影響，還存在一定變數(shù)。

二是從立法程序上看，社會信用體系建設(shè)法距離真正成為法律還有若干環(huán)節(jié)。按照立法程序，社會信用體系建設(shè)法草案在征求意見提交到國務(wù)院后，需進入全國人大常委會的年度立法工作計劃，經(jīng)《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）規(guī)定的全國人大常委會三審程序之后，才能經(jīng)國家主席簽署生效，成為正式法律施行。目前，在《立法法》的修正草案中也沒有改變立法的三審程序。全國人大常委會2022年度立法工作計劃、國務(wù)院2022年度立法工作計劃均未將社會信用體系建設(shè)法納入立法計劃。因此，社會信用體系建設(shè)法征求意見稿距離真正成為法律尚需時日。

三是信用管理的實踐進展可能使法條表述出現(xiàn)調(diào)整。信用管理是正在發(fā)展中的社會管理手段，尤其是信息技術(shù)的快速迭代，使得信用管理實踐發(fā)展也很迅速。外界最初設(shè)想的法律名稱為社會信用法，但目前名稱暫定為社會信用體系建設(shè)法。這說明，即便該法正式頒布實施，信用建設(shè)的實踐腳步也不會停滯。在社會信用體系建設(shè)法正式頒布實施前的階段，信用管理的理論與實踐發(fā)展，也可能對該法最終成文定稿造成一定影響，使得該法對信用社會關(guān)系的調(diào)整出現(xiàn)微調(diào)。

無論如何，信用管理的大方向已經(jīng)通過社會信用體系建設(shè)法的征求意見稿比較清晰地顯現(xiàn)出來了。因此，政府采購各利益相關(guān)方應(yīng)當(dāng)早做準(zhǔn)備，盡快調(diào)整，跟上信用管理的時代大勢。

中國政府采購報

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