摘  要：信用立法在中國以前所有未有的面貌迅猛發(fā)展，它突破了經(jīng)濟與契約關(guān)系，向社會各個領(lǐng)域延伸，從根本上改變了傳統(tǒng)信用法的范式，形成了獨特的中國社會信用法。

在中國語境下，信用內(nèi)涵強調(diào)其義務(wù)本質(zhì)，其外延由守約義務(wù)向守法義務(wù)擴張，失信責任的追究方式向公私合力方式轉(zhuǎn)變，社會信用法的性質(zhì)則向行政法深度延伸。雖然社會信用立法這種獨特的中國語境引發(fā)了諸多爭議，但是，信用立法的此種變遷具有正當性，其正當性來源于信用制度價值與法價值的同質(zhì)性、信用與法的契約共性以及我國社會發(fā)展的歷史階段對國家保障義務(wù)的要求。

隨著中國社會信用體系建設(shè)的推進，社會信用立法如雨后春筍，各種形式的信用立法在各地區(qū)各部門蔓延開來。社會信用立法在中國突破了傳統(tǒng)經(jīng)濟領(lǐng)域的信用關(guān)系界限，向社會各個領(lǐng)域全面延伸，形成了獨特的中國語境，但同時存在不少爭議，面臨“致命的合法性問題”。

《中華人民共和國社會信用法(部門起草稿)》（以下簡稱《社會信用法》)的起草也曾陷入了法律定位的困境，并于2022年調(diào)整為《社會信用體系建設(shè)法(公開征求意見稿)》。到目前為止，還無法制定一項協(xié)調(diào)一致的計劃，以解決在促進和管理社會信用方面日益復(fù)雜的問題，使得決策者和實踐者在一定程度上愈發(fā)難以摸到“繼續(xù)過河的石頭”。

社會信用立法引起學(xué)界關(guān)注，近年來觀點紛呈。雖然，學(xué)界仍有少數(shù)觀點反對我國擴大的社會信用體系建設(shè)，認為并不需要制定《社會信用法》，但多數(shù)觀點則基于我國社會信用缺失的現(xiàn)狀，基本支持社會信用體系建設(shè)，并認為“經(jīng)過多年分散實施，……統(tǒng)一立法無從回避”。學(xué)界為社會信用體系建設(shè)的法治化提供了諸多良方。然而，對于如何在確保法治原則的前提下，滿足我國當前特有的社會信用立法需求，為我國社會信用體系建設(shè)提供合法性依據(jù)，現(xiàn)有研究則遠未能提供正向的法理支撐。

社會信用立法在中國的發(fā)展，有著特殊的背景和功能期待。在預(yù)設(shè)了我國社會信用體系建設(shè)目標的情況下，要消解社會信用法的合法性危機，破除《社會信用法》制定的理論障礙，必須透析社會信用法的中國語境，并分析此種發(fā)展趨勢的正當性。

一、信用定義的發(fā)展與信用立法的中國變遷

概念是判斷、推理的要素，也是開展研究對話的基礎(chǔ)，更是我們了解制度變遷的窗口。社會信用立法的中國語境，在信用定義的演變上尤為明顯。為此，本文將首先探析信用的傳統(tǒng)內(nèi)涵及其在中國的新內(nèi)涵。

(一)信用定義的經(jīng)濟屬性時代

盡管社會信用近年才逐漸成為我國研究熱點，但關(guān)于社會信用，尤其是信用定義的研究則由來已久。信用是一個發(fā)展的概念，從現(xiàn)有研究來看，信用的定義在不同語義及不同學(xué)科之間存在較大差異，在時間軸上則經(jīng)歷了從窄到寬的歷程。

關(guān)于信用的定義，就當前而言，占主導(dǎo)地位的是經(jīng)濟學(xué)與法學(xué)領(lǐng)域的定義。在2014年《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》(以下簡稱《社會信用規(guī)劃綱要》)出臺之前，信用的法學(xué)概念也基本以經(jīng)濟學(xué)上的概念為基礎(chǔ)。經(jīng)濟學(xué)一般認為，“信用是指以償還和付息為條件所形成的商品或貨幣的借貸關(guān)系”，主要體現(xiàn)在貨幣的借貸和商品交易的賒銷或預(yù)付兩個方面，是主體之間以某種經(jīng)濟生活需要為目的，建立在誠實守信基礎(chǔ)上的心理承諾與約期實踐相結(jié)合的意志和能力。

在這一信用關(guān)系中，一方提供一定的價值物，另一方面在一定期間內(nèi)予以償還，亦即“以現(xiàn)有的財物或貨幣，回復(fù)將來支付的一種承諾”。在法學(xué)領(lǐng)域，到21世紀初，我國學(xué)界基本認為，法律上的信用是指民事主體所具有的償付債務(wù)的能力而在社會上獲得的相應(yīng)的信賴和評價。由此可見，此時的信用定義，不管是經(jīng)濟學(xué)還是法學(xué)的定義，均主要限于經(jīng)濟關(guān)系中，具有很強的經(jīng)濟屬性。

這一屬性，在近年信用立法的論爭中再次顯露，一些學(xué)者針對信用定義的擴張，特別重述和限定信用定義，認為社會信用指的是金融信用，即一個人或機構(gòu)能夠先行獲得金錢或商品，日后再行付款的限度。值得注意的是，《信用基本術(shù)語》(GB/T 22117—2008) 所規(guī)定的標準定義也堅持了此種屬性：建立在信任基礎(chǔ)上，不用立即付款或擔保就可獲得資金、物資或服務(wù)的能力，這種能力以在約定期限內(nèi)償還的承諾為條件。在境外，現(xiàn)代信用制度主要也是限于金融領(lǐng)域。

(二)信用法律定義與信用立法的中國變遷

隨著社會信用體系建設(shè)的推進，尤其是國務(wù)院提出建立守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度、構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制以來，信用的定義在立法文件中擴張明顯。是時以來，信用的定義逐漸突破經(jīng)濟關(guān)系，向行政法律關(guān)系等領(lǐng)域延伸并越來越多的涵攝違法行為，失信與違法邊界日漸模糊。如，由國家發(fā)改委牽頭其他單位簽署并公布的51個聯(lián)合獎懲合作備忘錄，其中僅文件標題中含有“違法”二字的就有13份；又如，在目前已經(jīng)頒布的關(guān)于社會信用的地方性法規(guī)，無不將一些違法行為納入失信名單，甚至與違紀、違反職業(yè)道德和職業(yè)規(guī)范等綁在一起。

如此，信用概念已經(jīng)大大超過了原來商業(yè)和銀行信用的范疇，信用由一種經(jīng)濟現(xiàn)象變成廣泛的社會現(xiàn)象。“信用”在立法文件中，亦逐漸被“社會信用”所取代。

在定義的表述上，“社會信用”一詞，已被我國學(xué)界和地方立法較為廣泛地界定為：具有完全行為能力的自然人、法人和非法人組織遵守法定義務(wù)或者履行約定義務(wù)的狀況。至此，信用的法律定義在中國發(fā)生了革命性的變化。

信用法律定義在中國此種演變的背后，是信用體系建設(shè)目的、信用制度發(fā)展模式以及信用制度功能（或期待中的制度功能）的中國化。傳統(tǒng)和西方的信用體系，是市場和社會在長期的重復(fù)、演化博弈和理性選擇中，自發(fā)和內(nèi)生地演變而成，目的在于降低跨期交易成本，而其核心功能則是為提高跨期資源配置的效率。

西方信用法律制度，是在信用體系經(jīng)市場或社會自我發(fā)展到一定程度后，由于自發(fā)形成的信用制度的動態(tài)非有效，而基于效率改進的制度互補，對相關(guān)制度由立法加以確認和形塑。

以美、英、日三國為例，美國在19世紀30年代，其兩大信用體系，即消費信用體系和企業(yè)信用體系，隨市場經(jīng)濟發(fā)展而自發(fā)產(chǎn)生，逐步走向成熟，經(jīng)歷了長達一個世紀的民間發(fā)展，但直到20世紀30年代才在1934年《證券交易法》中寫入關(guān)于企業(yè)信用評級的認可制度，到20世紀70年代才制定《公平信用報告法》 以規(guī)范和管理消費信用；同樣，英國信用體系在1830年開始內(nèi)生發(fā)展，但直到20世紀60年代才開始立法規(guī)范信用市場；日本在1892年出現(xiàn)民間信用機構(gòu)，逐漸形成征信體系和信用產(chǎn)業(yè)，但直到20世紀80年代才開始立法規(guī)范各方對個人信息的收集、使用、管理等行為。可以說，西方信用法律制度，基本上是在社會信用體系自發(fā)和內(nèi)生發(fā)展的基礎(chǔ)上，通過立法加以確認和形塑，是自下而上的發(fā)展結(jié)果。

與西方截然不同，我國信用法律制度，基于獨特目的，經(jīng)由完全相反的發(fā)展模式，被賦予全新的功能，是外生和自上而下的結(jié)果。具體而言，我國社會信用體系和信用立法，是在黨中央、國務(wù)院頂層設(shè)計之下，從無到有的，經(jīng)由一種建構(gòu)主義的規(guī)劃所推動，基于“提高全社會的誠信意識和信用水平”之目的，試圖通過社會信用體系建設(shè)來“完善社會主義市場經(jīng)濟體制、加強和創(chuàng)新社會治理”，亦即被寄予了降低交易成本和加強社會治理的雙重功能。

尤其是隨著《關(guān)于加快推進社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制的指導(dǎo)意見》的發(fā)布，社會信用體系的社會治理功能日漸被政府所厚望，其建設(shè)亦被納入國家治理體系之中。由此，逐漸形成了社會信用體系和社會信用立法的中國范式。

在此種范式轉(zhuǎn)換之下，我國出臺了一系列社會信用體系建設(shè)的政策文件，經(jīng)由自上而下的政治決策推動，我國特色社會信用規(guī)范體系初露端倪。經(jīng)檢索分析，我國現(xiàn)有社會信用立法，在規(guī)范層級上，形成了除法律外，遍布各個層級的社會信用規(guī)范集群；在主題上，形成了以“征信” “信用信息”“黑名單”“聯(lián)合獎懲”“信用評價（評級、評分）”“個人信用”“信用修復(fù)”“信用服務(wù)”“信用監(jiān)管”以及綜合性的“社會信用”等主題共同構(gòu)成的規(guī)范架構(gòu)；在內(nèi)容上，形成了涵蓋社會各個方面、各個領(lǐng)域，涉及“任何人、任何事”的規(guī)范格局；在數(shù)量上，形成了數(shù)以千計的社會信用規(guī)范文件，并且仍在與日俱增，不過多數(shù)規(guī)范沉積于規(guī)范性文件層次，其中規(guī)章以上數(shù)量達60余份。

二、信用立法中國變遷的法理邏輯

信用立法在中國的此種范式轉(zhuǎn)變，不僅引起了西方世界諸多質(zhì)疑，在國內(nèi)亦飽受爭議，使得社會信用法面臨合法性與法律定位的困境。為此，需要對信用立法在中國演變的法理邏輯進行解讀。

目前學(xué)界大多從國家治理、政府規(guī)制以及制度邏輯的視角對我國社會信用體系建設(shè)進行解釋，主要側(cè)重于社會信用體系的“事理”解釋，但缺少對其進行“法理”解釋，也未能 為社會信用體系由政策目標向具體的法律目標轉(zhuǎn)化提供有效途徑。為此筆者擬從法教義學(xué)的視角進行解讀，相對于現(xiàn)有研究多側(cè)重于社會信用體系，筆者側(cè)重于我國信用立法層面的解讀。

(一)內(nèi)涵：信用內(nèi)涵從權(quán)利向義務(wù)的本質(zhì)揭示

在當前中國語境下，法對信用的強調(diào)不再是以權(quán)利為核心，而是強調(diào)主體的社會信用義務(wù)，旨在建立起促使公民誠實守信并遵守相關(guān)義務(wù)的社會信用制度。信用的此種轉(zhuǎn)變，從法理視角而言，是對信用內(nèi)涵的本質(zhì)揭示，并不存在正當性障礙。

信用性質(zhì)的既有法學(xué)研究，雖略有異同，但多認為是一種權(quán)利，只是各方對其屬于財產(chǎn)權(quán)抑或人格權(quán)存在爭議。如，李新天、朱瓊娟認為信用應(yīng)屬于人格權(quán)的范疇，吳漢東教授認為“信用不是一種人格利益，而應(yīng)歸類于無形財產(chǎn)的范疇”，而李曉安則認為是一種混合權(quán)利。筆者認為，類此關(guān)于信用性質(zhì)的觀點，在一定程度和視角內(nèi)無疑是正確的，但這些觀點未能觸及信用的本質(zhì)。信用在本質(zhì)上應(yīng)該是一種義務(wù)，是信用主體履行其承諾的義務(wù)。

從前文定義的論述中可知，信用是一種相對關(guān)系，是以一方提供一定的價值物，另一方在約期內(nèi)予以償還的雙方行為。在這一過程中，償付一方在社會上將獲得相應(yīng)的信賴和評價。

在此種社會關(guān)系中，一方主體可以憑借其良好的社會信用，獲得諸如無抵押貸款、延期支付貨款等經(jīng)濟利益，為此，信用也被一些學(xué)者歸納為一種財產(chǎn)權(quán)或人格權(quán)，并進而建構(gòu)成“信用權(quán)”，在《民法典》中則被確定為公民的名譽權(quán)。但是，不可忽視的是，信用之經(jīng)濟利益或人格利益，是以債務(wù)人(受信人)在期間屆滿后完全履行其所應(yīng)承擔的義務(wù)為基礎(chǔ)的，否則債權(quán)人(授信人)絕不會提前為授信人提供價值物。而且，即使是具有良好社會信用評價的信用主體，也不能在任何買賣等關(guān)系中，隨意向他人行使延期付款的權(quán)利，而是只有在債權(quán)人相信其會履行義務(wù)并同意給予期間利益的情況下，該主體才具有所謂的信用利益。

同時，即便是信用度高的主體，在經(jīng)濟交易中，其他主體也可以拒絕給予相關(guān)期間利益。因此，信用的核心是一種守約義務(wù)，脫離“義務(wù)”而談信用權(quán)，是毫無意義的，會導(dǎo)致信用權(quán)成為無源之水，無本之木。事實上，所謂信用權(quán)，是社會主體為降低交易成本、鼓勵交易，在信用制度建構(gòu)中，因需要給予各主體信用評價而衍生。比如，信用評價機構(gòu)因需要對信用主體進行信用評價，以促進守信、懲戒失信，由此產(chǎn)生了信用主體不被錯誤評價的權(quán)利，并因此種評價而獲得一定社會交往利益。

但無論如何，信用權(quán)所產(chǎn)生的利益，是建立在受信人曾經(jīng)良好履行義務(wù)之表現(xiàn)且他人相信其將繼續(xù)良好履行其義務(wù)的基礎(chǔ)上的。所以，信用首先是一種義務(wù)，其次才是一種權(quán)利。事實上，信用的義務(wù)本質(zhì)早已在休謨的理論中得以體現(xiàn)，休謨認為我們遵守承諾是因為我們具有“義務(wù)感”，而不是主要因為契約關(guān)系的原因。

(二)外延：信用的外延從守約義務(wù)向守法義務(wù)的擴張

當前，諸多學(xué)者認為信用已經(jīng)被泛化，大量違法行為被納入信用，模糊了信用與法律之間的關(guān)系，是信用懲戒的濫用。雖然，將違法行為涵攝至信用，存在合理與合法性的困境，但這種變遷卻正是中國社會信用體系的特色，構(gòu)成了中國范式的重要內(nèi)容。

暫且不論這種范式的正當性，當前的社會信用法所呈現(xiàn)出的一系列表征，與傳統(tǒng)信用相比，最鮮明的特殊性在于將主體的信用義務(wù)由守約義務(wù)延伸為一種更廣泛的守法義務(wù)，而且這種外延之界限仍然未得以明確。

這在已有信用立法中暴露無遺：社會信用被定義為 “具有完全行為能力的自然人、法人和非法人組織遵守法定義務(wù)或者履行約定義務(wù)的狀況”。進一步而言，在中國語境下，社會信用所強調(diào)的守法義務(wù)又集中表現(xiàn)為一種遵守公共秩序的法律義務(wù)。

信用立法在中國發(fā)展的突出特點是，遵守公共秩序的義務(wù)被涵攝至社會信用立法中，并被作為社會信用體系建設(shè)的最終目標之一。這從一些實證法的立法目的之表述中即可略見一斑，如《宿遷市社會信用條例》第1條開宗明義地指出“為了……完善社會治理和市場運行機制，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本市實際，制定本條例”。

同樣，在國家層面，國務(wù)院將“實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定和長治久安”作為社會信用體系的目標，而社會信用體系也被納入社會治理體制的重要組成部分。這種對社會和諧穩(wěn)定與長治久安的渴望，在立法中被轉(zhuǎn)化為對良好社會公共秩序的追求。這一公共秩序立法目的之確立，也使得信用外延在信用立法中儼然從主體的一種守約義務(wù)擴張至關(guān)于公共秩序的法律義務(wù)。

社會信用外延的擴張，是當前爭論的焦點，也是現(xiàn)有社會信用立法合法性困境之關(guān)鍵，至于其正當性，后文再專門論述。

(三)法律責任：失信責任的“自力”追究向“公私”合力共同追究轉(zhuǎn)變

不同于傳統(tǒng)及西方信用體系，我國社會信用體系下，國家直接介入社會信用關(guān)系，正試圖建立起一套可由國家直接對失信行為進行懲戒的法律制度 （實踐中已經(jīng)展開）。在傳統(tǒng)信用法律制度下，法律并未直接規(guī)定失信行為的法律責任，面對失信行為，只能通過信用機構(gòu)的負面評價和授信人未來的交易選擇來間接懲戒失信人，或由受損失者經(jīng)司法途徑追究失信人契約責任，通過索賠的方式間接追責。

在這一模式下，對失信人責任的追究，基本上是“自力”模式，盡管可以向法院提出訴訟請求，但法院仍然是中立的 裁判者，在某種程度上只是權(quán)利人(授信人)“自力”的延伸，而且即使判決支持賠償后還將面臨執(zhí)行難的問題，責任有可能最終未能得到追究。

相反，我國正在推動的社會信用體系，政府不僅直接通過行政性約束和懲戒的方式追究失信行為的信用責任，而且積極推動其他社會主體共同參與，意圖構(gòu)建一個由政府推動、社會共同參與的，政府部門協(xié)同聯(lián)動、行業(yè)組織自律管理、信用服務(wù)機構(gòu)積極參與的信用責任追究機制。

國家直接介入社會信用關(guān)系，通過行政手段追究失信人的責任，實質(zhì)上是代替授信人追究失信人的責任。這在某種程度上與國家在刑事案件中代替被害人追究犯罪人責任相通。國家代為追究失信責任，不僅能夠更為有效地追究特定信用關(guān)系中失信人的失信責任，比如能夠更為有效的打擊“老賴”，而且還能追究不特定的抽象信用關(guān)系中失信人的失信責任，如，可以追究社會公約、國家公約（法律）中的失信責任。當然，對社會公約、國家公約的失信責任，在現(xiàn)有法律體系下，是可以通過現(xiàn)有民事責任、行政責任、刑事責任予以追究的，但這種轉(zhuǎn)變的背后，是我國當前誠信建設(shè)的現(xiàn)實需求以及當局針對現(xiàn)有法律制度在信用治理上所存在的局限之超越。

這種當局對現(xiàn)有制度不足的彌補，被一些學(xué)者總結(jié)為是我國現(xiàn)有法律責任體系的短板與盲區(qū)，進而主張將“信用責任（失信懲戒）納入法律責任體系，使其作為與民事責任、行政責任與刑事責任比肩而立的第四類新型獨立法律責任”。信用責任的提出，在印證失信責任的“自力”追究模式向因國家 “代為”追究的引入而形成“公私”合力追究模式轉(zhuǎn)變的這一法理邏輯的同時，也使得我們思考國家追究公民失信責任的可行路徑與理論依據(jù)。

(四)法律性質(zhì)：從民商、經(jīng)濟法屬性向行政法屬性的深度邁進

信用內(nèi)涵本質(zhì)的揭示、外延的擴張、責任追究機制的變化，隨之而來的是社會信用法法律性質(zhì)的革命性變化。揆諸信用立法的中國變遷，從部門法視角而言，在某種程度上是信用法向行政法領(lǐng)域延伸和強化的過程。這種趨勢，正是社會信用法中國范式的典型特征，也是帶來諸多新問題的癥結(jié)所在。由于這種法律性質(zhì)的變化，尚未得到充分的認識和確認，在一定程度上加劇了《社會信用法》在起草中的定位困惑。

西方國家及傳統(tǒng)信用法，主要以民法、商法、信息法共同構(gòu)成信用法體系，其中一些國家制定了專門的信用法律，但這些信用法律的性質(zhì)，主要是私法性質(zhì)的，行政機關(guān)的介入也只是對信用市場秩序的監(jiān)督。以美國《美國公平信用報告法》(Fair Credit Reporting Act) 為例，該法主要強調(diào)信用報告中消費者權(quán)益的保護和信用報告所應(yīng)遵循的合理程序。這些程序規(guī)則基本上是信用機構(gòu)的商業(yè)行為準則，所調(diào)整的主要是信用機構(gòu)與消費者以及信用機構(gòu)之間的關(guān)系，在很大程度上具有商法性質(zhì)。

行政機關(guān)在這一過程中并不直接介入信用關(guān)系，僅作為信用機構(gòu)監(jiān)管者的角色在必要的時候出現(xiàn)，從這意義上而言，信用法也帶有一定經(jīng)濟法性質(zhì)。也正是基于此，有學(xué)者將信用法定位為經(jīng)濟法。然而，隨著我國社會信用體系建設(shè)的推進，信用法的民商法、經(jīng)濟法性質(zhì)發(fā)生了重大變化，正向行政法性質(zhì)延伸，形成了公私法交融的以行政法為主的混合型法。

現(xiàn)有社會信用法的行政法性質(zhì)主要體現(xiàn)在四個方面，一是行政主體與信 用行業(yè)之間產(chǎn)生的監(jiān)督管理關(guān)系，二是行政主體與信用主體之間產(chǎn)生的信用治理關(guān)系，三是行政主體在監(jiān)管過程中因信用工具的使用而產(chǎn)生的監(jiān)管關(guān)系，四是社會公權(quán)力組織與信用主體之間形成的信用治理關(guān)系。

此外，關(guān)于政務(wù)誠信，由于《社會信用規(guī)劃綱要》將政務(wù)誠信作為四大誠信領(lǐng)域之一予以規(guī)劃，因而諸多學(xué)者指出政務(wù)誠信也應(yīng)當是社會信用法的調(diào)整內(nèi)容。目前信用立法中關(guān)于政務(wù)誠信的規(guī)范相對較少，尤其是法律規(guī)則意義上的立法更少，已有規(guī)范基本表現(xiàn)為抽象的宣示性條款。

因此，本文此處暫不論政務(wù)誠信。不過，即使未來社會信用法延伸至政務(wù)誠信，這些政務(wù)誠信的信用規(guī)范也將是行政法性質(zhì)的，因為對政務(wù)誠信的規(guī)制是針對行政機關(guān)及其職員的行為，此種規(guī)范是典型的行政法規(guī)范。

其一，行政機關(guān)與信用行業(yè)之間的監(jiān)督管理關(guān)系。這類關(guān)系是行政機關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)組織在對信用行業(yè)的監(jiān)督管理過程中產(chǎn)生，即信用主管部門對相關(guān)信用行業(yè)進行法律監(jiān)督和管理。如《征信業(yè)管理條例》第4條規(guī)定，中國人民銀行及其派出機構(gòu)依法對征信業(yè)進行監(jiān)督管理；又如《廈門經(jīng)濟特區(qū)社會信用條例》第43條規(guī)定，信用主管部門應(yīng)當對條例中規(guī)定的特定社會信用評級評價報告進行抽檢。

這類關(guān)系原則上也屬于西方傳統(tǒng)信用法所調(diào)整的內(nèi)容，但在我國，這類關(guān)系的行政法性質(zhì)更為厚重，相較于西方國家  “守夜人”式的監(jiān)管，我國對信用行業(yè)的監(jiān)管是積極主動的，如《征信業(yè)管理條例》第7條規(guī)定，申請設(shè)立經(jīng)營個人征信業(yè)務(wù)的征信機構(gòu)，應(yīng)當向國務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門提交申請書和證明其符合條例第6條規(guī)定條件的材料，國務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門有權(quán)進行審查，若未經(jīng)批準則不得設(shè)立經(jīng)營個人征信業(yè)務(wù)。相反，西方國家信用機構(gòu)的設(shè)立無需通過專門的信用主管機關(guān)的批準。

其二，行政機關(guān)與信用主體之間產(chǎn)生的信用治理關(guān)系。此種關(guān)系主要因行政機關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)組織為提高社會主體的守約守法水平，而對相關(guān)違約違法主體施加懲戒、對守信主體予以激勵等信用措施的實施過程中產(chǎn)生。如《上海市社會信用條例》第30條規(guī)定，“對違反法定義務(wù)和約定義務(wù)的失信主體，行政機關(guān)在法定權(quán)限范圍內(nèi)就相關(guān)聯(lián)的事項可以采取以下懲戒措施……”。

這類規(guī)定目前正大量涌現(xiàn)，發(fā)改委牽頭的51個國家層面的信用聯(lián)合獎懲合作備忘錄、相關(guān)行政部門制定的一系列“黑名單”文件、一些地方政府建立的城市信用分制度，其所形成的法律關(guān)系均屬此類。此類法律關(guān)系的未來發(fā)展趨勢，集中地規(guī)劃在了國務(wù)院關(guān)于《建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》的文件中。

其三，行政主體在監(jiān)管中因信用工具的使用而產(chǎn)生的監(jiān)管關(guān)系。這類監(jiān)管是行政機關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)組織在其本職監(jiān)管工作中對相對人的公共信用信息進行記錄、歸集、使用，并按照一定指標體系開展評價、評級、分類，進而分別采取激勵或懲戒等措施，實現(xiàn)政府監(jiān)管目的的系列行為。這類監(jiān)管隨著《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制的指導(dǎo)意見》的出臺而被各級各地政府部門廣泛引入，隨著大量此類地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件的出臺，逐漸被實務(wù)及學(xué)界廣泛稱為信用監(jiān)管。

與前述第二類關(guān)系不同的是，此類信用監(jiān)管關(guān)系直接目的是服務(wù)于政府實現(xiàn)其各類行政目的，以優(yōu)化監(jiān)管，信用措施在此時具有工具性，是基于政府監(jiān)管或規(guī)制而引入，為此也被學(xué)者稱之為政府規(guī)制中的信用工具或信用規(guī)制。也正是由于信用措施的工具性，使得行政主體得以在任何領(lǐng)域運用信用措施，也在一定程度上造成了信用的泛化，飽受詬病。

其四，社會公權(quán)力組織與信用主體之間形成的信用治理關(guān)系。我國社會信用體系建設(shè)的思路是“部門聯(lián)動，社會協(xié)調(diào)”，最終目標是建立一個“政府部門協(xié)同聯(lián)動、行業(yè)組織自律管理、信用服務(wù)機構(gòu)積極參與、社會輿論廣泛監(jiān)督的共同治理格局”。為此，政府在社會信用體系建設(shè)中致力于推動建立市場性、行業(yè)性、社會性的約束和懲戒制度，試圖構(gòu)建起市場信用體系、行業(yè)信用體系以及其他社會自治范圍內(nèi)的信用體系。由此，形成了社會公權(quán)力組織與信用主體之間的信用治理關(guān)系。

在立法上，一些地方社會信用條例對社會組織參與社會信用治理進行了確認。如《上海市社會信用條例》第13條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會等可以依法記錄自身業(yè)務(wù)活動中產(chǎn)生的社會信用信息，或者根據(jù)管理和服務(wù)需要依法記錄其會員、入駐經(jīng)營者等主體的社會信用信息。在實踐中，這類信用體系更是方興未艾。

在這些信用治理關(guān)系中，行業(yè)協(xié)會商會、企事業(yè)組織以及其他社會自治組織乃至信用服務(wù)機構(gòu)，通過協(xié)議或公約方式對其成員或用戶進行信用信息收集、 處理和評價，并對其進行獎懲或向第三方提供信用報告。這些社會組織，在各自領(lǐng)域維護著相應(yīng)信用秩序，是社會信用治理的自治形式，并因此形成了社會組織與信用主體之間的自治關(guān)系。

對于社會信用自治關(guān)系之法律屬性，需要分析這些社會組織的權(quán)力性質(zhì)和對公民權(quán)利的影響兩個方面。

首先，這些社會組織的信用治理權(quán)力具有“行政權(quán)”的性質(zhì)，是社會公權(quán)力。盡管這些社會組織不是行政機關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的具有公共管理職能的組織，但實踐中能夠形成市場性、行業(yè)性、 社會性約束和懲戒的組織，基本上在其自治領(lǐng)域或行業(yè)領(lǐng)域具有支配性的權(quán)力，尤其是那些在行業(yè)中具有壟斷地位的行業(yè)協(xié)會及具有市場支配地位的企業(yè)之權(quán)力，與行政權(quán)的威懾力相當。更為重要的是，這機構(gòu)的信用獎懲決定和評價等報告，經(jīng)諸多立法規(guī)定可以作為行政機關(guān)相關(guān)行政行為的依據(jù)，使得這些社會組織的行為具有了前置行政行為的色彩，其權(quán)力也被賦予了某種間接行政權(quán)力的效果。

其次，這些信用關(guān)系中的社會組織之行為能夠?qū)�公民的法律�?quán)利產(chǎn)生重大影響。這些組織除了通過作為行政行為依據(jù)影響公民的權(quán)利外，還能直接影響公民的各項權(quán)利，如行業(yè)協(xié)會可直接根據(jù)其信用記錄和評價對其成員采取業(yè)內(nèi)警告、通報批評、降低會員級別、取消會員資格等懲戒措施，而更為廣泛的影響是，社會組織機構(gòu)的信用評價常被第三方作為是否與該被評價人合作或給予其便利的重要參考，從而影響公民的生活和市場機會

鑒此，筆者認為，社會信用自治關(guān)系可屬于行政法律關(guān)系的范疇。當然，這需要從新行政法的角度去認識。隨著“公”“私”法之間界限的模糊，行政主體的范圍已經(jīng)從過去僅限于行政機關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織延伸至社會組織，對于那些“雖然在事實上是‘私’的，但當他們對特定領(lǐng)域?qū)嵤┕苤茩?quán)力時卻披上了某種間接國家權(quán)力的外衣……實施著獨占權(quán)，所以它們應(yīng)受公法支配……公法原則會適用于這種主體，即便它在形式上是 ‘私’的”，亦即這些“私”主體也應(yīng)當被視為行政主體。

因此，當擁有著壟斷權(quán)力或一定支配力的自治領(lǐng)域組織行使著同行政機關(guān)一樣的公權(quán)力時，要防止其威脅，就應(yīng)該將適用于行政機關(guān)的監(jiān)督機制和程序控制延伸至私人主體，把它們當作行政機關(guān)來對待。所以，根據(jù)新行政法理論，將社會信用自治法律關(guān)系涵攝至行政法律關(guān)系，是行政法原理的內(nèi)在要求。

上述四種信用法律關(guān)系的產(chǎn)生，表明信用法已經(jīng)由民商法、經(jīng)濟法范疇深入滲透至行政法范疇。與此同時，從社會信用體系建設(shè)的政治決策上來看，尤其是在國務(wù)院、發(fā)改委明確提出建立以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制的政策導(dǎo)向下，信用法未來所調(diào)整的行政法律關(guān)系將進一步擴大和復(fù)雜化。這意味著(社會)信用法的行政法性質(zhì)將得到持續(xù)地強化。

三 、信用立法中國變遷之正當性

學(xué)界對信用立法中國變遷及范式的正當性之質(zhì)疑，主要在于信用外延的擴張和失信責任追究機制的轉(zhuǎn)變，亦即立法將信用義務(wù)從守約擴大至守法和國家直接追究失信人失信責任這兩方面。

信用立法在中國此種發(fā)展的正當性，主要來源于三個方面：信用制度的價值追求、法的契約性以及中國社會信用發(fā)展的歷史階段對國家義務(wù)的要求。當然，此處的論證，不同于學(xué)界目前關(guān)注較多的失信聯(lián)合懲戒的正當性問題。相較于目前失信聯(lián)合懲戒多著眼于微觀具體的實證法上的合法性論證，本文僅從抽象意義上對我國信用立法范式正當性進行論證，主要是從法哲學(xué)上進行論證，并不是為實踐中的信用泛化現(xiàn)象和案例提供正當性支持，因為具體的信用立法仍然需符合法治原則。

(一)法價值：信用制度價值與法價值的同質(zhì)性

信用制度是社會對秩序追求的集中體現(xiàn)。人類具有對秩序的天然需求，存在要求確立社會生活有序模式的傾向，也一直試圖確立某種適于生存的秩序形式。在這種傾向下，人類建立了各種官方和非官方的制度，以實現(xiàn)社會進程中的一致性、連續(xù)性和確定性。

信用制度的產(chǎn)生，體現(xiàn)了人類對秩序的追尋。最初的商業(yè)交往中，商業(yè)主體為了保障其預(yù)期利益的確定性和確保其商業(yè)的持續(xù)，往往通過對債務(wù)人過往履約情況和履約能力進行評價，再決定是否給予其延期付款便利或貸款。隨著社會的發(fā)展，信用逐漸形成一項正式的法律制度(在法律確認之前信用制度已形成非正式制度)，并成為銀行、國際貿(mào)易等商業(yè)領(lǐng)域秩序的重要保障。

可見，信用是與秩序相伴而生的，起初只是為了實現(xiàn)授信人所期待的秩序，而后逐漸發(fā)展為一個行業(yè)的秩序。這與法的秩序價值具有同質(zhì)性。因此，將社會信用外延從守約義務(wù)擴張至關(guān)于公共秩序法律義務(wù)，與傳統(tǒng)信用制度所蘊含的秩序心性及其價值追求并無質(zhì)的區(qū)別。

中國當前正在建設(shè)的社會信用體系，其制度邏輯在某種意義上是“試圖在實現(xiàn)對某些原有非正式制度領(lǐng)域的治理”，使原有正式制度與非正式制度調(diào)整的范圍在一定程度融合，將相關(guān)非正式規(guī)范納入正式制度，從而更好地實現(xiàn)治理目標。這與傳統(tǒng)信用法發(fā)展有著相同的邏輯，都是一個為實現(xiàn)某種秩序價值將原有非正式制度納入正式制度的過程。

(二)法性質(zhì)：信用與法的契約性共性

信用向守法義務(wù)擴張，其最基本的正當性是建立在對“契約”理解的轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)上的，即應(yīng)將相關(guān)法律法規(guī)理解為每個人所承諾的“契約”。事實上，在憲政理論中，法律早已被視為全體公民所認可的社會契約。從這一意義而言，法律“承載著社會的最大公約數(shù)，是民眾應(yīng)當共同信守的契約”，遵守法律所規(guī)定的公共秩序，無疑是公民的守“約”義務(wù)，也體現(xiàn)著公民的信用度。

對于將法作為“社會應(yīng)當共同遵守的契約”而推定將信用的含義延伸到守法的正當性論述，一些學(xué)者認為這在邏輯上無法成立，“因為，即便是成熟的民主制，法律也不可能是所有人形成的契約”而由此否定契約論作為社會信用擴展的合法性基礎(chǔ)。誠然，從現(xiàn)實的角度而言，法不可能是所有人形成的契約，但是我們同樣也不能忽視法作為人民公意凝聚的制度安排。

而且，法律對主體的行為規(guī)范要求是最低限度的道德，即使是一般法律認知水平的主體亦能判斷期行為違法與否，亦即盡管法不是由所有人形成的契約，但可以成為全體公民的普遍共識。

從這一視角而言，將一部分違法行為適當納入信用，法的契約性仍然可以作為其理論依據(jù)。更何況，即便狹義的經(jīng)濟信用中約定俗成的交易習慣或自發(fā)形成的信用機制，也不可能是所有人之間形成的契約。因此，僅僅認為法不可能是所有人形成的契約而否定將信用含義延伸至守法的正當性，在理論上是不成立的。

當然，反對者還會認為，對于違法行為，法律已經(jīng)規(guī)定了懲罰措施，再建立包含違法行為的信用體系是否有必要。對此必須承認，法律懲罰只能規(guī)范行為人的外在行為，盡管外在行為的懲罰具有一定的預(yù)防功能，但無法深入行為主體主觀觀念和意識的內(nèi)部，無法激發(fā)主體的善念意志，不能讓主體從內(nèi)心上真正認識到失信、違法的惡之所在。

同時，也必須承認依照法律秩序?qū)嵤┑挠行�行為，在其目標的實現(xiàn)過程中存在局限”，實踐中的法律實施與法律所規(guī)定的理想秩序之間存在鴻溝。盡管不能將實踐中存在的法律實施問題正當化，但在加強法律實施的同時，也應(yīng)正視實踐與規(guī)范之間不可避免地存在難以彌合的裂縫。因此，需要探求實現(xiàn)法律目標的新路徑。

既然，法具有契約性，并且如果將違法行為作為違反契約的失信行為，通過信用機制能夠激發(fā)行為主體守信守法的主觀意志和“強化法律實施”， 那為何要固守法與契約之間的藩籬，而不能接受信用機制作為法律制度的補充機制的正當性呢?

不過，法的契約性為信用法中國范式提供正當性，并不意味著為社會信用的外延可以無限擴張，它仍然需要遵守現(xiàn)有的各項法治原則，尤其是比例原則和正當程序原則，而且必須以違法事項的契約性為基礎(chǔ)，確保立法具有足夠的公民契約基礎(chǔ)。

簡而言之，目前實踐中社會信用外延擴張的度，或許失之偏頗，需要予以限制。但無論如何，不必拘泥于過去的經(jīng)濟屬性。事實上，被不少學(xué)者視為“信用”一詞最初法律來源的羅馬法中的Fides，在羅馬法中被定義為“相信他人會給自己以保護或某種保障”，本就是被廣泛用于各種場合，既可以涉及從屬關(guān)系，也可以涉及平等關(guān)系，包含了對政府、法官及私人的信任，甚至用作“公共信義”(publica fides)。

(三)法作用：國家義務(wù)與我國社會信用發(fā)展的歷史階段需求之契合

信用立法在中國的這種際遇，跟中國的特殊發(fā)展階段之需求有關(guān)，這種歷史需求產(chǎn)生了社會信用體系建設(shè)的國家義務(wù)，進而為社會信用體系建設(shè)的國家行為提供了正當性。

中國自改革開放以來，面臨著日益加深的信用危機，不僅“履約踐諾、誠實守信”的社會氛圍尚未形成，而且還存在較多“重特大生產(chǎn)安全事故、食品藥品安全事件……商業(yè)欺詐、制假售假、偷逃騙稅、虛報冒領(lǐng)、學(xué)術(shù)不端”等一系列具有違法性質(zhì)的不誠信現(xiàn)象。

這些不誠信行為頻繁發(fā)生，不僅嚴重地影響到人民的人身與財產(chǎn)安全，也影響到社會經(jīng)濟發(fā)展、人民生活質(zhì)量，更是影響到人民安定有序的心性，引發(fā)社會信任危機。

公民的人身、財產(chǎn)安全是中國憲法直接規(guī)定的基本權(quán)利，而社會經(jīng)濟發(fā)展是人權(quán)理論中的第三代權(quán)利。這表明，中國當前社會普遍存在的不誠信行為，正影響著我國公民的基本權(quán)利。

將信用制度從經(jīng)濟領(lǐng)域延伸至公共秩序領(lǐng)域，其正當性在于“國家的義務(wù)是滿足公民權(quán)利的需要”。公民權(quán)利的需要決定國家義務(wù)并進一步?jīng)Q定國家權(quán)力，國家權(quán)力服務(wù)于國家義務(wù)并進一步服務(wù)于公民的權(quán)利。

信用在西方立法之時，其所建立的法律體系已經(jīng)較好地規(guī)制了企業(yè)生產(chǎn)、商業(yè)欺詐、制假售假、偷逃騙稅等公共秩序領(lǐng)域的誠信行為，因而公民權(quán)利對信用立法的需要集中于經(jīng)濟、金融領(lǐng)域，但在我國，市場經(jīng)濟發(fā)展晚，加之法治社會尚未建成，公民權(quán)利保護對信用之需，不僅要求社會主體在經(jīng)濟、金融領(lǐng)域誠實守信，更是要求社會主體廣泛地在諸如生產(chǎn)安全、食品藥品安全、 產(chǎn)品質(zhì)量、繳稅納稅等公共秩序領(lǐng)域誠實守信。

簡而言之，中國當前公民權(quán)利需求與西方建立信用法律制度之初的權(quán)利需求是不同的。權(quán)利的需要是不斷變化的，國家的義務(wù)也應(yīng)當隨之變化，并依據(jù)新的國家義務(wù)進一步調(diào)整國家權(quán)力的范圍。因此，社會信用立法從經(jīng)濟、金融領(lǐng)域擴張至更廣泛的公共秩序領(lǐng)域，是國家保護義務(wù)所決定的。

當然，反對者會指出，公民在公共秩序領(lǐng)域中的信用立法需求，已經(jīng)由現(xiàn)有法律制度所包含，前述生產(chǎn)安全、食品藥品安全、商業(yè)欺詐、制假售假等均已由相應(yīng)的立法所規(guī)范。誠然如此，但是現(xiàn)實的社會信任危機表明，我國現(xiàn)有法律制度未能有效滿足公民權(quán)利保護之需。

盡管，按照常規(guī)的邏輯，我們應(yīng)當通過完善現(xiàn)有相應(yīng)法律制度或加強法律實施來提升上述領(lǐng)域的誠實守信水平，但是，在現(xiàn)有法律制度信用治理欠佳之際，立法機關(guān)有正當理由補充立法或授權(quán)政府探索建立新的信用機制來實現(xiàn)這些領(lǐng)域的規(guī)制，以便更好地滿足公民權(quán)利保護之需，而不是固守傳統(tǒng)狹義的信用制度邊界。

四 、結(jié)語

黑格爾有言，“法律絕非一成不變的，相反地，正如天空和海洋因風浪而起變化一樣，法律也因狀況和時運而變化。”信用立法在今日中國之發(fā)展，豈不如是哉?信用立法，無需恪守信用法的傳統(tǒng)疆域，亦無需過分擔憂此種演變對現(xiàn)有法治的暫時性沖擊。

學(xué)界應(yīng)當透析信用立法中國語境的法理邏輯，理解社會信用立法在中國變遷的正當性，并在此基礎(chǔ)上探索信用立法的中國道路，構(gòu)建起一套既有內(nèi)在法理邏輯、又不偏離正當性，且又能回應(yīng)實踐需求的社會信用法理論，最終促進建立起能夠滿足我國社會信用體系建設(shè)需求、符合法治國原則的社會信用法律制度。

來源：源點注：本文作者蔣都都（湘潭大學(xué)法學(xué)部/信用風險管理學(xué)院專任教師，碩士生導(dǎo)師）

上一篇：健全信用監(jiān)管制度四大發(fā)展路徑 2024-11-04

下一篇：劉棟棟：發(fā)揮社會組織作用，引領(lǐng)信用服務(wù)機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展 2024-11-13